專題 日本新興政治勢力研究
維新會和減稅日本黨 進軍國政面臨的“制度性差異”

待鳥聰史 [作者簡介]

[2012.10.04] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

在人們對眾議院解散之期眾說紛紜之中,“大阪維新會”和“減稅日本”黨加快了進軍國家政壇的步伐。這些新興政治勢力能否在國家政壇中也同樣取得成功呢?請看京都大學的待鳥聰史教授從國家與地方政治制度角度展開的分析。

擁有地方政治基礎的新興勢力正逐漸成為現代日本政治的焦點。以領導“大阪維新會”的大阪市長橋下徹為首,“減稅日本”黨黨首、名古屋市長河村隆之,及其友好黨派“日本第一愛知會”會長、愛知縣知事大村秀章等人士,展現出不容忽視的實力。尤為受到矚目的或許要數橋下徹了。橋下徹先是於2008年1月當選大阪府知事,作為府議會中的一個派別於2010年4月誕生的就是“大阪維新會”,因此,可以說以他為代表的新勢力的崛起,是在短短四年間迅速發展起來的一個現象。如今,橋下徹已經成為日本最受關注的政治家,“大阪維新會”正在著手選定參加下屆眾議院大選的候選人。

日本政治史上首開先河,地方政黨進軍國家政壇的舉動

在日本政治史上,也曾有過地方政治影響國政的先例。比如,以1967年首次當選東京都知事的美濃部亮吉為代表的革新派地方領導的動向,就成為促使執政黨自由民主黨政權在20世紀70年代後開始關注福利政策和環境政策的重要契機。此外,1993年實現了由自民黨向非自民8黨派政權更替的細川護熙,從自身曾任熊本縣知事的經驗出發,開始主張實施政治改革。與細川一起在1993年的政權交替中發揮了重要作用的武村正義,也是一位曾擔任過滋賀縣知事的政治家。

從這個意義上說,即便橋下及河村對國家政治產生了影響,也不值得特別大驚小怪。他們都具有鮮明的個性,提出的政策深受支持,而且,2009年民主黨上台後,並未取得讓眾多選民滿意的成果,國家政治明顯停滯不前,由於上述種種原因,社會充斥著抑鬱消沉的氣氛,作為其逆反表現,選民們將那種渴望英雄再世般的期待,集中在橋下徹等人身上,也完全不足為奇。類似的情況在上個世紀90年代前半期細川政權上台前和本世紀初小泉政權上台前也曾出現過。

然而,這些過去的事例與現在新政治勢力的崛起之間,又存在著不容忽視的決定性差異。那就是橋下、河村和大村等政治家全都創立了地方政黨,並藉此擴大政治影響力。知事和市長在地方上組建自己的政黨和派別本身並不新奇,現在的滋賀縣知事嘉田由紀子也屬於這種情況。然而,依靠地方政黨,同時將其全國化,以此進軍國家政壇,這樣的例子在戰後日本政治史上幾乎是前所未見的。這意味著,橋下等人正在日本政壇發起全新的挑戰。

依靠地方政黨進軍國家政壇的舉動帶有了現實意味,這種前所未見的現象因何而產生?是否會取得成功?本文將著眼於圍繞日本政黨政治的制度性因素已和過去迥然不同的事實,就上述幾點問題展開思考。

國家政治與地方政治之間巨大的制度性差異

儘管日本是一個非聯邦制的單一主權國家,但其特點是國家政治與地方政治的制度之間存在極大的差異。換言之,在國家政治層面,採用的是議會內閣制與兩院制的組合,而地方政治則採用了權力分立制和一院制。從根本上來說,這是歷史的產物。中央的議會內閣制繼承了戰前的內閣制度,是在規定了內閣的存在基礎有賴於國會(眾議院)多數派這一點後確立的。兩院制也是繼承了明治憲法體制,在現行憲法下廢除了貴族院,同時設置了參議院,從而形成了現有的形式。地方的政治制度方面,戰前採用的是中央政府任命府縣知事(市長由內務大臣選任,町村長由町村議會選任)與公開選舉議會這種組合方式,而戰後,知事和市町村長均改為由公開選舉產生,形成了議會與地方政府領導分別通過直接選舉產生的權力分立制。

因此,在戰後日本的政治領域,國家政治與地方政治未能保證制度性的聯繫。在國家政壇中長期佔據執政黨地位的自民黨,在地方政治層面上則經常失去以大城市為主的地方最高領導地位,屈居為在野黨。即便對社會黨等中央政權的在野黨來說,尤其是在公共選舉一人制的地方政府領導上,只要能夠確保吸引選民的候選人,就可以極大提高當選的可能性。屬於中央政府在野黨的地方政府領導,儘管在保守派勢力強大的地方議會中面對執政黨佔少數席位的扭曲政府局面,但地方政府領導擁有獨立掌握預算提案權等強大的制度性權限,而且議會選舉主要以中選舉區制及大選舉區制舉行,因而議會內政黨缺乏整體性(地方議會內存在多個自民黨分支派系的情況並不少見),再加上地方政府職員(地方官僚制)基本上是作為地方政府領導的成員開展工作的,所以在一定程度上自己力圖推進的政策措施能夠得以實現。

另一方面,基於非制度性方法的國家政治與地方政治的聯繫一直很牢固。首先是行政上的聯繫。以自治省(現在的總務省)為核心的中央政府,除了積極與地方政府開展人事交流外,還通過批准發行地方債和確保地方交稅補助金,保障了地方政府的財政來源。其次是政治上的聯繫。在國家政治(眾議院)的選舉制度還實行中選舉區制時,一個選區內有多人當選的自民黨國會議員,僅靠選民對政黨的支持無法保證得到足夠的票數,所以必須確保屬於個人的選區。保守派的地方議員以國家向地方提供補助等好處為交換條件,承擔了支撐自民黨國會議員個人選區(後援會等)的功能。通過行政和政治這兩個管道的存在,避免了國家政治與地方政治的制度性差異對地方政府的行動和政策選擇造成全方位的影響,進而防止了地方政府與中央政府執政黨及中央政府的政策之間出現重大的差異。

90年代後中央與地方的聯繫日漸薄弱

然而,中央政府與地方政府之間存在的非制度性聯繫在上世紀90年代後經歷了巨大的變化。就行政管道而言,儘管人事交流依然繼續,但90年代初開始實施地方分權改革後,推進實施了中央向地方政府移交權限和財源、地方債券的發行從許可制變為了申請制、擴大獨立徵稅權等措施,中央與地方的聯繫減弱。在政治管道方面,自1996年的大選開始,眾議院的選舉制度由中選舉區制變為了小選舉區比例代表並立制,相對於依靠選民對個人的支持獲得選票,國會議員變得更加重視基於對政黨的支持來獲取選票。而且,本世紀最初五年內集中實施的市町村合併及地方獨自的行政財政改革,導致地方議員的人數大幅減少,因此,地方議員已無法為支撐國會議員的個人選區充分發揮作用了。2009年的政權更替,對保守派地方議員而言,與自民黨國會議員保持緊密聯繫的意義已不復存在。

一旦非制度性聯繫弱化,存在於國家政治與地方政治之間的制度性差異就會產生更加明顯的效果。知事與市町村長擁有了越來越大的餘地去實現自己心儀的政策,同時,這些政策與國家執政黨及中央政府官僚的期待之間出現較大分歧的可能性也隨之提高。上世紀90年代末開始出現的地方選舉綱領又起到了推波助瀾的作用。顧名思義,地方選舉綱領就是地方政府的政權承諾,在2003年的統一地方選舉中當選為神奈川縣知事的松澤成文,在打出綱領成功當選後,對意欲向選民宣傳改革志向地方領導來說,這種舉措就成為了有力的手段。綱領所擁有的不僅是針對選民的訴求力,在少子老齡化和經濟形勢等因素的影響下,地方政府的財政狀況日益惡化,針對政策確定優先順序的必要性日益提高,在這樣的背景下,政黨缺乏整體性、無法制定系統化政策的議會幾乎沒有任何應對手段,地方政府領導則藉助選舉綱領加強了在決策過程中的主導性。

地方政府獨立自主的行動範圍日益擴大,在其內部,最高領導的權勢不斷增強,這種傾向隨著橋下徹的出現到達了頂峰。他在2008年的大阪府知事選舉中也提出了選舉綱領,但更令人印象深刻的,是他在當選後對該府職員及府議會的應對方法。針對職員,通過大幅削減薪酬和積極行使人事權等手段,嚴格要求他們作為知事的代理人開展行動。在2008年的大阪府知事選舉中橋下徹因得到了自民黨大阪府支部聯合會及公明黨大阪府總部的支持而順利當選,但就任知事後,橋下和府議會的自民黨資深議員的對立事件時有發生,於是他部分瓦解了自民黨派系,成功組建了“大阪維新會”這樣一個由知事本人統領的執政黨。

橋下徹(中)與河村隆之(右)及大村秀章(左)握手(2010年12月20日,圖片:產經新聞社)。河村在1993年的眾議院選舉中作為日本新黨(黨首:細川護熙)候選人參選,首次當選。2009年4月,在第5次當選眾議院議員的任期內(當時屬於民主黨),辭去議員職務,參加名古屋市長競選,提出市民稅減稅10%等承諾,成功當選。儘管河村市長提出的減稅條例在當年11月舉行的市議會表決中獲得通過,但2010年3月市議會方面將條例修改為有效期僅限1年。由於在永久減稅和市議員薪酬減半等問題上與市議會產生分歧,河村呼籲市民集體簽名要求解散市議會。要求解散議會的簽名被確認有效後,2010年12月,河村以“希望問信於民”為由,辭去市長職務,2011年2月舉行了市長選舉、關於是否解散市議會的市民投票和任期屆滿的愛知縣知事選舉等“三大選舉”。在這場投票行動中,以河村為黨魁的“減稅日本”黨與辭去眾議院議員(自民黨)後參加縣知事競選的大村聯手贏得了勝利,河村再度當選市長,大村當選縣知事,市議會被迫解散。“減稅日本”在次月舉行的市議會議員選舉中力克自民黨、民主黨和公明黨,一躍成為市議會第一大黨。

地方政黨能否成功進軍國家政壇?

綜上所述,可以認為,以地方政治為基礎的新興政治勢力崛起並受到矚目的一大理由,在於上世紀90年代後,國家政治與地方政治之間的非制度性聯繫弱化,兩者在制度層面原本就存在的差異更加表面化。戰後,地方政治從來不是國家政治單純的代言人或派出機構,而近年來這種定位變得更加明確,地方的獨特性已是有目共睹。正因為橋下與河村都是地方政府一人制的公選領導,接受了中央下放的權限和財源的,所以他們才能提出如此大膽的政策並付諸於施行。

另一方面,在非制度性聯繫密切而穩固的時代遺留下來的慣性思維依然存在,政治家和大眾傳媒依然保持著一種強烈的傾向,即希望通過地方政治的動向來解讀國家政治動向含義的姿態。在自民黨長期獨掌政權的時代,地方政府往往期待通過選舉屬於中央政府中在野黨或無黨派候選人擔任地方政府領導,起到鞭笞中央政權的作用。革新派領導和無黨派領導中的多數人,也承認自己承擔有這樣的責任。這樣一來,在理解地方政治的角度上,各地方政府所固有的一些因素和群體動力學往往容易被忽略。在圍繞橋下徹與“大阪維新會”,或者河村隆之與“減稅日本”黨的眾多報道和分析中也依然未能擺脫這種傾向。

目前,明顯存在這樣一種格局,由於國家政壇的政治家和東京的傳媒過度地揣度探求橋下及河村的言行對國家政治動向所產生的意義,使選民對他們進軍國家政壇的期待值升高,他們的政治影響力由此得到提升。然而,新興政治勢力正是由於立足於獨立自主性大大提高的地方政治,才取得了今日的成功。從這一認識出發,又可以得出推論,即這些新興勢力通過地方政黨的全國化來成功進軍國家政壇,不是輕而易舉之事。這是因為在國家政治層面上,完全不存在那種賦予橋下等人以巨大政治機會的制度結構。

下面讓我們做一個具體觀察。如前文所述,國家政治與地方政治截然不同的制度性特點,在於其採用的是議會內閣制和兩院制。議會內閣制的結構,使通過獲得國會多數派信任來選任首相並組建內閣的。要成為首相,必須首先在國會內贏得多數派支持。然而,眾議院採用的小選舉區比例代表並立制是一種對兩大政黨有利的選舉制度,第三大黨及其它黨派要挑戰這一制度絕非易事。而難度更大的是參議院。參議院每3年改選半數議員,而且選舉制度是由小選舉區和中選舉區構成的混合式選舉區與基於非固定名單式比例代表制的比例區組合形成的複雜制度,因此新興政黨在一次選舉中單獨獲得過半數議席,基本上是不可能的。

這樣一來,縱使“大阪維新會”力圖在國家政壇中以新黨身分建立橋下政權,但最初也不得不與民主黨或自民黨或同時與兩黨組成聯合政權。與地方議會不同,國會中各政黨保持了相對的整體性,來自選民和傳媒的關注度也較高,所以政黨間的談判也需要更多的時間和工夫。正因為如此,大政黨和新黨組成聯合政權時,在經驗和人才方面往往有所欠缺的新黨始終都將處在不利位置,而且,作為聯合政權,本來就存在一個巨大的制約條件,那就是只能在多個執政黨能夠達成共識的範圍內實施有關政策。目前我們從大阪維新會已經可以窺見出新興政黨的易發問題,即政策的系統性和連貫性未必都得到了保證,而如果它在國家政壇奪得政權,恐怕在野黨和傳媒也會針對這些問題進行徹底攻擊。最終,橋下在大阪府和大阪市展現出的那種大膽無畏的言行和雷厲風行的作風,很有可能會大打折扣。

橋下提出的“大阪維新會”的“船中八策”(這一名稱取自坂本龍馬(1836年-1867年)提出的八條政治改革計劃,他建議德川家奉還大政,由此開闢了走向明治維新(1868年)的道路)政策構想中,令人感興趣的是實施首相公選制和廢除參議院的主張。因為兩項主張都有可能起到縮小上述國家政治與地方政治之間制度性差異的作用。如果能夠引入首相公選制和廢除參議院,那麼,即使眾議院的選舉制度仍然保留小選舉區比例代表並立制,也有極大可能像目前的地方政治一樣,由首相主導推進政策實施。或許橋下徹正是瞄準了這一點。

然而,這需要開展大規模的制度改革,即使暫且不考慮實現的可能性問題,這種提案也仍然等同於賭博,效果如何,無法充分預料。尤其具有風險的是首相公選制。以色列曾經採用過首相公選制,儘管是一院制,但由於選舉制度採用比例代表制,小政黨眾多,造成了如果不組建聯合政府就無法維持政權的局面,人們認為這最終導致了公選首相缺乏足夠的領導力。我們無法保證日本不發生同樣的問題。首相公選制,如果議會是多黨制並組成聯合政權,那麼首相很難實現競選承諾,容易致使人們對首相失望,並對政治產生不信任感,而如果議會是兩大政黨制,也不過只是追認黨魁選舉而已,缺乏意義。

魅力型領導的局限性

綜上所述,新興政治勢力的最大特點,在於力圖通過將地方政黨變為全國性政黨的方式實現崛起,然而,考慮到國家政治與地方政治的制度性差異,取得成功並非易事。

無論是否欣賞,我們都不得不承認橋下及河村都是個性鮮明的政治家。他們不是單純的煽情政治家,提出的政策確實具有一定的根據。此外,個性與政策的明確性,一人制的領導和一院制議會相結合的地方政府這種結構,是地方政府領導人取得成功的最有效因素。然而,作為議會內閣制與兩院制相結合的中央政府的首相,要採用相同的方法取得成功,我們就不得不說,國家政治與地方政治的制度結構差異實在太大了。作為他們政治基礎的地方政黨的全國化問題也是如此,即使能夠掀起一時的熱潮,一旦成立了聯合政權,必會受到制約,進而因為無法在參議院確保過半數席位而失勢,走向虎頭蛇尾的境地。

但是,如果跳出橋下及河村進軍國家政壇當否這樣的個別事例,將視線轉向如何保證可活躍在國家政壇的人才這個問題上,那麼也可以認為,目前新興政治勢力的崛起,向日本政治提出了新的課題。如果希望把地方政治作為國家政壇的人才儲備庫,讓在地方取得成功的政治家活躍於國家政壇,最理想的就是縮小兩者的制度結構差異。比如,美國總統候選人主要是各州州長,其中一個重要原因在於州長和總統的職務內容,以及他們與議會之間的權限關係相近。與美國相比,只要採用議會內閣制與兩院制的組合,就難以想像日本政治中會出現以下這種格局——來自地方的那些富於魅力的政治領袖在國家政壇中迅速崛起,他們提出的政策相繼得到實現。

如果假設議會內閣制與兩院制相結合的這種日本國家政治制度結構不會出現大的變革,那就會出現另一個問題,即如何構建與之相應的人才供應及政策制定體系。議會內閣制原本是一種以具有整體性的政黨切實實現系統化政策為基本特徵的政治制度。在這種制度下,本來很少會出現在旋風中誕生的政治領袖,政策的轉變是有計劃地通過基於政權更替的執政黨交接來實現。鑑於這一情況,為了妥善地開展政黨內部的人才培養和系統化的政策提案,改變政黨組織的內部治理或許比等待超凡政治領袖的出現更具深意。

 

標題背景圖片:呼籲名古屋市民簽名要求解散市議會的名古屋市長河村隆之與前來聲援的橋下徹(時任大阪府知事,2010年9月20日,圖片:產經新聞社)

  • [2012.10.04]

京都大學研究所法學研究科教授。1971年出生於福岡縣,京都大學研究所法學研究科博士在讀期間退學。法學博士。曾任大阪大學法律系副教授等職。研究專業為比較政治學、美國政治理論。主要著作有《首相政治的製度分析現代日本政治權利基礎的形成》(千倉書房,2012年)、《政黨系統和政黨組織》(東京大學出版會,2015年)、《代議制民主主義》(中公新書,2015年)等。

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