專題 進入變動期的朝鮮半島局勢
金正恩體制下的核與飛彈問題的走向

Leon V. Sigal [作者簡介]

[2012.12.14] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 |

2012年2月,美國與北韓舉行會談就北韓凍結核試驗與飛彈試射問題達成了協議,但北韓於4月以發射衛星為名,實施了事實上的飛彈發射行為,遭到國際社會的譴責。在新領導人的運籌帷幄之下,核與飛彈問題將何去何從?美國社會科學研究協會(SSRC)的Leon V. Sigal先生將對此做出分析。

2012年7月中旬,朝鮮勞動黨第一書記金正恩解除軍隊最高領導人職務的行為曾引起外界對北韓局勢是否將發生變化這一問題產生了猜測。然而,金正恩的突然出手,只不過是在對外展示他掌握著實權,甚至可以將其父金正日總書記提拔為總參謀長的軍隊頭目拉下馬。

與之相比,更重要的一個現象或許是之前國際社會紛紛預測的北韓第三次核試驗尚未實施。截至金正日去世之前,核試驗的準備工作一直在緊鑼密鼓地展開。金正恩的克制行為或許預示著他正在考慮與美日韓重建關係。與美日韓重建關係,就有可能創造穩定的外部環境,而這正是他將全部精力傾注於改善北韓經濟的必要前提。

如果是這樣,金正恩就必須切實履行美國與北韓在2012年2月29日商定的“凍結核武器試驗與遠程彈道飛彈試射,在國際社會的監督下暫停寧邊核設施的鈾濃縮活動”這一承諾。此外,還需要避免發射更多人造衛星。這樣才能緩和日本等東北亞國家在安全保障問題上的擔憂,開闢與周邊各國重建關係的道路。

穩定的國際關係是北韓實現經濟變革的前提條件

儘管金正恩的發言讓人感到北韓正在發生經濟變革,但這種印象並不具有決定性的意義,只要沒有形成有助於推動變革的國際環境,北韓的前途就難以實現重大轉變。只有形成這種國際環境之後,金正恩才能從軍隊建設中騰出手來,將有限的資源重新分配給國民,開闢尋求外部支援和投資的道路,減少對中國的依賴。

金正恩很清楚,其父在2002年提出經濟改革,本來曾與日韓兩國進行了接觸,但由於美國政府拒絕參與而遭遇了挫折。鑑於這一歷史情況,只要沒有明確證據表明北韓與美日韓三國的關係皆有改善,恐怕金正恩是不會甘冒改革風險的。不過,為了與美日韓改善關係,他必須停止核武器和飛彈開發計劃。

2月29日,美國與北韓在北京舉行會談,北韓承諾凍結核試驗、遠程彈道飛彈試射和在國際社會監督下暫停寧邊鈾濃縮活動,人們開始認為,北韓為改善與美日韓之間的關係,或許將在近期實現自我約束。作為交換條件,美國政府將按照北韓要求提供糧食援助作為“培養互信的舉措”,並承諾改善雙邊關係。

不過,雙方並未明確凍結飛彈試射是否包括人造衛星的發射活動。這一點非常重要。因為我們無法判斷北韓用於將衛星送入軌道的前兩級火箭與搭載核彈頭的遠程彈道飛彈有什麼區別。北韓方面談判團長主張,儘管聯合國安理會禁止北韓發射衛星,但發射衛星是自己作為一個國家的合法權利。美方談判團長對此回應稱,發射衛星的行動將使談判破裂。

然而,儘管最後以失敗告終,但北韓卻在2月29日達成協議不久後就早早發射了人造衛星。因此,新領導人的意圖幾乎令人捉摸不透。不過,北韓高官們一直宣稱所有行動都是其父金正日發動的,強調“新一代”繼承人希望與美國政府改善關係。

他們的言論具有一定的根據。美國與北韓兩國本來應該是在2011年12月舉行的會談中正式達成協議的,但就在會談即將召開之際,金正日逝世。此前,火箭試射及核試驗的準備工作一直在穩步展開。同時,在公布核試驗和衛星發射的消息中,北韓傳媒反覆提及的並非金正恩,而是其父金正日。

金正恩是否會在核問題上保持克制

金正恩在核問題上的克制具有重大的軍事及政治意義。(如果不保持克制,)在軍事領域,只要核試驗取得成功,就意味著北韓高官聲稱已擁有可搭載於飛彈之上的“小型化”新型核武器的言論將得到證實,進而構成一種威脅日本安全保障的形態,有可能導致地區力量均衡的改變。此外,在政治領域,核試驗將對深刻影響北韓經濟的東北亞國際關係造成根本性的破壞。

北韓正在摸索一種新型戰略,以求改善與美日韓之間的關係。這種戰略上的變化最早體現在曾被廣泛報道的金正日總書記去年訪問俄羅斯這一事件上。與冷戰時期的金日成主席一樣,金正日也開闢了利用俄羅斯牽制中國的外交道路。

我們也可以認為北韓在核問題上的克制反映了另一個方向性。長年以來,北韓高官一直表示自己希望與美日韓改善關係,作為交換條件,他們做好了停止核武器及飛彈開發計劃的準備。結束憎惡,即北韓為美國的“敵對政策”畫上句號,將是一種有助於提高北韓安全保障能力、調整對華力量均衡的手段。這也將推動北韓與日韓兩國政府深化關係,改變目前大量依賴中國援助和投資的現狀。

然而,由於美國與北韓之間缺乏信任關係,所以北韓主張為了培養互信,美國政府應採取互惠措施,換句話說就是美國也應對北韓的行動做出回應。

在4月發射衛星之前,有跡象表明北韓為培養信任,曾真心打算用行動來回應行動。上世紀90年代,北韓製造核武器爆炸成分的唯一方法是從寧邊的核反應爐中取出廢棄核燃料,進行再處理後提取鈽,北韓于1991年末暫停了再處理活動,直至2003年。這意味著北韓曾自我約束了提取鈽的活動,否則他們提取這些鈽就可以製造相當數量的核彈。根據1994年簽署的美國北韓核框架協議,北韓從當年起關停了寧邊的反應爐,直至2003年,並根據2007年10月召開的六方會談達成的協議,於2007年再次關停了反應爐。目前,反應爐仍處於停爐狀態。而且,近20年來,北韓方面僅實施過數次中遠程彈道飛彈的試射活動。最終,北韓只掌握了寥寥可數的少量核武器,而且也未能開發出可以搭載這些武器的性能穩定的飛彈。

北韓自1997年起開始實施鈾濃縮活動,2003年時通過再處理獲得了可用於製造5、6枚核彈的鈽,分別於2006和2009年實施了核試驗。1993、1998、2006和2009年均進行了飛彈試射。不過,北韓方面每次都以美方未遵守承諾為理由或藉口,我們也不能說這是完全沒有根據的。而且,北韓方面在每次行動後都呼籲了重新舉行會談。

然而這一次,北韓沒有理由駁斥美國政府未能信守承諾。發射衛星的決定不可能培養互信,完全是一種背信棄義之舉。北韓方面頻繁提及金正日總書記留下的“先軍政治”這一遺訓,讓人聯想到這暗示了其將實施核試驗。

可是,根據北韓外交部發言人在5月22日發表的以下談話來看,北韓向美國政府表達了不會實施核試驗的意思。

朝鮮半島的和平穩定是北韓集中力量尋求和平發展的必要條件,為了保障這一條件,我們充分考慮了美方提出的擔憂事項,儘管美國和北韓在2月29日達成的協議中並未做出更多約束,但北韓方面已在數週前將本國克制實際行動的情況通知了美方。我們發射科學技術衛星的計劃從一開始就是出於和平目的的行為,完全沒有考慮過核試驗那樣的軍事措施。

如果北韓繼續保持克制,美國與北韓也有可能重啟談判

如果北韓試圖恢復信任關係,那麼在核試驗問題上的自我約束將成為一個出發點。然而與此同時,除了實施2月29日美國與北韓協議中的其它項目外,無論是否打著發射人造衛星的幌子,都必須避免飛彈試射活動。

美國政府曾暗示有計劃對北韓的行動給予回報。就在5月22日北韓外交部發言人發表談話的當天,美方談判團長、對北韓政策特別代表歌林・戴衛斯(Glyn Davies)在北京對傳媒記者這樣說到。

儘管隨時都有機會,但只有進入可以再次確認北韓能夠信守承諾的階段後,我們才會欣然恢復營養輔助食品的援助行動。遺憾的是,鑑於北韓方面3月做出決定將宣布“大浦洞”飛彈發射計劃,目前的狀況並不滿足上述條件。……而且,這是他們的失算。他們錯過了展示(美國與北韓會談的)目的是具有誠意的,以及真心希望回到與我們舉行會談乃至六方會談的談判席上的機會。因此,現在我們要求北韓採取行動,以證明他們打算履行自己的承諾,特別是履行2005年9月六方會談共同聲明中規定承諾的誠意。

美國和韓國將在今年舉行總統大選,塵埃落定之前不太可能舉行會談,但只要北韓能夠繼續保持克制,還是有可能重啟會談的。屆時的會談目的恐怕首先是在於促使北韓切實履行凍結核武器及飛彈開發計劃的承諾吧。此外,如果希望無核化達到永久放棄核武器,而不僅僅是暫停核開發的程度,那就必須安撫北韓政府。為此,應該採取包括和平談判與旨在實現政治經濟全面正常化等措施在內的、更加深入的互惠措施。

當然,我們不能過低地評價北韓發射衛星的舉動導致(美國)在圍繞核問題的外交領域所遭受的政治打擊。另一方面,由於美國政府屢次不履行自身義務,所以北韓高官認為美國的意圖不可信任也是情有可原的。

建立經濟關係是問題的解決之道

美日韓政府一直為捉摸金正恩的意圖而煞費苦心,但應該意識到的一點是,對北韓經濟封鎖和制裁並未能阻止其核武裝與貿易的發展。過去10年,儘管起步水準很低,但北韓經濟一直在保持著成長。莫如說,建立經濟關係是促使大家一直強烈希望北韓國內發生變化這一想法成為現實的唯一方法。中國的干預正體現了這一點。由於中國產品的湧入,北韓國民對國家的依賴程度不斷降低,北韓正發生著或許是過去數十年間最大的變化。其影響在北韓于2009年12月開始實施、最後以失敗告終的貨幣改革中得到了突顯。北韓方面上調幣值的目的在於強制沒收民間企業在銀行中的北韓元存款,將其資本投向國營企業,但這一行動導致北韓市場陷入了極度混亂之中。鑑於國民的強烈反對,北韓不得不在數週後撤銷該舉措,甚至向國民表示了歉意。如果沒有中國的干預,難道還會出現這種情況嗎?

美日韓的對北韓不干預政策也並未遏制住朝鮮半島緊張局勢的升級。韓國的“天安”號海軍艦艇沉沒事件通常被視為北韓的挑釁行為,但這種觀點忽視了朝鮮半島不穩定的軍事平衡。儘管北韓的陸海空三軍都不如韓國,但北韓至今仍將首爾作為擋箭牌。因為北韓方面通過砲擊和近程飛彈就能讓首爾變為火海。儘管在彼此軍事遏制力的影響下,朝鮮半島上發生預謀性武裝侵略的可能性極小,但雙方為避免計劃性戰爭而各自採取的措施即使不會演變為擦槍走火的戰爭,也增加了引發致命衝突的風險。如果仔細分析北韓的訊息來源就會發現,天安號遭魚雷擊沉似乎是針對2009年11月10日韓國艦艇攻擊侵犯了位於北方邊界以南黃海爭議海域的北韓艦艇這一事件的報復行動。作為對抗,韓國在上述海域開展了實彈射擊訓練,再次招來北韓方面致命性的打擊報復。這就是延坪島砲擊事件。僅憑軍事遏制或許無法避免衝突升級,而和平談判則有可能化解危機。

此外,如果北韓無止盡地開發核武器和飛彈,將給周邊國家和整個世界的安全保障造成嚴重的後果。除了要求美國在半島上重新部署戰術核武器的呼聲外,韓國國內甚至出現了希望重新啟動美國政府曾兩次予以阻止的韓國核武器開發計劃。軍備競賽甚至還會讓日本國內那些不信任美國、贊成實現核武裝的勢力得勢。

目前,北韓仍在繼續開展鈾濃縮活動,隨時都可以重啟鈽的生產活動。北韓正在新建用於發電的輕水反應爐,而這也和其它核電廠一樣可以生成作為核分裂副產品的鈽。不過,北韓方面尚未就閱兵式上展示的兩枚遠程彈道飛彈和新式核武器展開試驗。北韓少量擁有尺寸大到必須使用貨櫃船來裝載的核武器與大量擁有可搭載在飛彈上的核武器完全是兩回事。

新的會談或許無法說服北韓選擇無核化道路。如此一來,或許各方就會實施嚴密封鎖,通過嚴格審查可疑貨船、加強針對侵犯領空行為的管制等措施來阻止北韓在武器方面的相關貿易。同時,北韓與所有周邊國家深化經濟關係的管道也將被阻斷,這恐怕會導致金正恩力圖改善經濟的希望落空。

(原文英文)

  • [2012.12.14]

美國社會科學研究協會(SSRC)東北亞安全保障項目部部長。畢業於耶魯大學,獲得哈佛大學博士學位。曾供職於布魯金斯學會、美國國務部政治軍事局,歷任哥倫比亞大學特任教授、《紐約時報》評論委員等職,後任現職。著書有Disarming Strangers: Nuclear Diplomacy with North Korea(Princeton University Press/1997年)等。

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