專題 日本的議會制民主主義
日本首相和義大利總理為何「短命」

池谷知明 [作者簡介]

[2013.11.18] 其它語言:ENGLISH | 日本語 | 简体字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL | العربية |

為建立兩黨制,日本和義大利都在上世紀90年代引入了小選舉區制。人們常常指出,兩國具有頻繁更換首相(義大利稱總理——譯註)等相似點,而通過對兩者進行比較,日本政治體系的特殊性便會顯現出來。

人們常常指出,日本的政治和義大利的政治具有相似性。日本方面,由於一度分裂為左右兩派的社會黨在1955年實現統一,加上兩個保守政黨合併誕生了自由民主黨,人們曾期待能夠實現兩黨制和政權更替。然而,自民黨與社會黨的議席比例是2比1,政權更替也未能實現,所以人們將這種狀態稱作「一或二分之一政黨制」。

幾乎同一時期,義大利第一大黨基督教民主黨和第二大黨共產黨之間也沒有出現政權更替,甚至連可能性也不存在,基於這樣的認識,出現了義大利的政黨制度是不完全的兩黨制這種見解(※1)。即便總理和內閣換了人,但自民黨和基督教民主黨的執政黨地位沒有發生變化,沒有出現由大選結果導致的政權更替。長期政權滋生的政治腐敗,一直飽受詬病,兩國在這方面也是共同的。

引入小選舉區制後更換的首相:日13人,義8人

也是在同一時期,人們要求政治改革的呼聲高漲,最終實行了選舉制度的改革。儘管略有差異,但義大利和日本都先後在1993年和1994年引入了以小選舉區相對多數代表制為主,比例代表為輔的選舉制度。兩國引入小選舉區制,目的都是為了促進兩黨制的發展,實現政權更替。

近年來人們指出,日本和義大利頻繁更換首相,在這一點上兩國政治存在著相似性。從1993年4月的錢皮(Carlo Ciampi)政府到2013年4月組建的萊塔(Enrico Letta)政府,義大利共產生了13屆政府,總理實際人數為8人。而日本,從1993年8月的第79任細川護熙內閣到2012年的第96任第2次安倍晉三內閣,共產生了18任內閣,首相實際人數達13人。採用小選舉區比例代表並立制舉行大選以來,從1996年11月成立的第83任第2次橋本龍太郎內閣算起,日本共產生了14任內閣,首相實際人數達10人(同時期的義大利產生了10屆政府,總理實際人數為6人)。(參照文末參考資料)

日本和義大利更換首相和總理的頻率,遠遠高於同樣採用議院內閣制的德國和英國。從1993年到現在,德國只有科爾(Helmut Kohl)、施羅德(Gerhard Schröder)和梅克爾(Angela Merkel)三任總理,英國也只有梅傑(John Major)、布萊爾(Tony Blair)、布朗(Gordon Brown)和卡麥隆(David Cameron)四任首相。日本和義大利為何會頻繁更換首相和總理呢?

據說,德英與日義的差異,和兩院制中上院的存在方式有關。德國的上院是聯邦州的代表機構,英國上院的權限也極其有限,在這兩國,上院的任何舉動都不可能迫使首相或總理辭任。

在日本,儘管憲法規定了眾議院的優越性,但若要重新表決法案,則必須確保眾議院3分之2以上多數議席的支持,其門檻之高,以致我們可以認為參議院實際上更具優越性。在義大利,上下兩院地位對等,若不能在兩院形成多數派就無法組閣。然而,僅僅是強勢的參議院和對等的兩院制就引發了首相頻繁換人的問題嗎?

多黨林立的義大利,逢選舉必換政府

義大利在引入新選舉制度後舉行的1994年選舉中,中右翼聯合獲勝,而中左翼聯合則贏得了兩年後的1996年大選;到了2001年,中右翼聯合又再次勝出。2005年,選舉制度發生變化,採用了「『多數獎勵』(得票最多的政黨獲得議席數不足340席時,為其分配340個議席——譯註)比例代表制」,中左翼聯合在此後的2006年選舉中獲勝,而中右翼聯合奪取了2008年選舉的勝利。由於每次選舉都會發生政權更替,所以總理自然也會隨之變動。總理的頻繁更換意味著選舉制度改革取得了成果。問題是選舉太過頻繁,5年的任期往往難以保全。

實施「多數獎勵」比例代表制後,上下兩院的平等地位,導致首相一職變得更加不穩定。這一選舉制度通常按照得票率比例分配相應的議席,但為了保證政權的穩定性,規定獲得多數選票的政黨或政黨聯合,作為「獎勵」可自動獲得更多的席位。

在下院,為獲勝政黨或政黨聯合保障了全部630個議席中的340席,但在按照以州為單位的選舉區分別給予獎勵的上院,則很難確保獲得穩定多數議席。2006年選舉誕生的普羅迪(Romano Prodi)政府在上院的議席數僅比在野黨多兩席,所以當擁有3個議席的小黨派在2008年脫離聯合政府後,政府也隨之倒臺了。2013年選舉時,儘管中左翼聯合在下院勝出,但由於未能在上院獲得過半數議席,致使其花費兩個月時間才組建起大聯合政府。

「專家型」政府「臨危受命」,迴避政治危機

人們曾認為,1993年對選舉法所作的修訂改變了政治遊戲的規則,而以1994年基督教民主黨解體為代表的傳統政黨的消亡和義大利力量黨等新政黨的登場則改變了遊戲的參與者,義大利從第一共和制過渡到了第二共和制。然而,過渡到了第二共和制後,多黨林立的狀況也沒有改變。無論是1993年選舉法還是2005年選舉法,都要求各政黨組成聯合,於是就形成了選舉中中左翼和中右翼兩極大戰的局面。但是,這種狀態與兩黨化相去甚遠,除了2008年外,其它年分也出現了一些政黨脫離聯合政府,導致政府瓦解的現象。

政府倒臺而不舉行選舉時,要選出後任總理就變得異常困難了。於是,總統便要扮演起重要的角色。他作為調停者與各黨領袖進行協商,在達成共識的基礎上任命後任總理。由於總理和部長不必擁有國會議員的身分,所以有時也會推舉出由非國會議員組成的「專家型」政府以迴避政治危機。從1993年的錢皮至今,義大利共產生了4名非國會議員的總理。

其中,迪尼(Lamberto Dini)、蒙蒂(Mario Monti)兩任政府的所有部長甚至均非國會議員。這種「專家型」政府,在議會內缺乏基礎,它們或是為了完成某些特定的政策課題,或僅僅帶有一種選舉管理色彩,因此不可能走得長遠。如上所述,義大利頻繁更換總理的原因,一方面是地位對等的兩院制、多黨林立與不穩定的聯合政府、「專家型」政府的出現等導致選舉頻率提高,另一方面,作為選舉制度改革的成果,使每次選舉都導致了政權更替,我們可以認為這是其中的重要因素。

沒有政權更替,日本依然首相更換頻繁

日本在1993年大選後,自民黨下野,政權發生了更替。然而,自民黨與社會黨聯手,藉著次年村山富市內閣的組建而重返執政地位。此後,1996年橋本內閣成立,自民黨奪回了首相寶座。在新選舉制度下舉行的首次大選後,自民黨繼續執政,直到2009年民主黨贏得大選勝利。日本發生政權更替的次數比義大利少。即便是聯合政權,組成聯合的政黨數量比義大利少,其組織結構也不像義大利那般變動頻繁;同時,也沒有出現過政權基礎薄弱的「專家型」內閣。可是,日本更換首相的頻率卻高於義大利。到底原因何在?

是否真如人們所說,是強大的參議院導致了首相的頻繁更換呢?的確,3年1次的參議院通常選舉具有所謂的中期選舉色彩,可能會對內閣的進退產生影響。橋本龍太郎就因在1998年參議院選舉中失利而辭職。即使不辭職,首相的政權基礎也會變得脆弱不堪。

此外,一般認為當眾議院和參議院的多數派不一致,出現「扭曲」狀態時,政權的運轉就會趨於不穩定,並弱化首相的領導力。近年來,在扭曲狀態下,已有安倍晉三、福田康夫、菅直人三任首相辭職。然而,假如將問題原因僅僅歸結於強大的參議院和扭曲狀態,尚不能解釋日本為何會比義大利更加頻繁地更換首相。比如,森喜朗、小泉純一郎、鳩山由紀夫辭職時都不存在扭曲狀態。

被植入執政黨內的首相更替機制

被人忽略的一點是執政黨對首相的束縛。自民黨規定的總裁(即自民黨領袖——譯註)任期為3年(2003年以前是2年,黨章第84條)。如臨近任期屆滿,即便仍在首相任期內,也必須舉行總裁選舉。雖曾出現過總裁首相分離的論調,但最終未能實現。總裁出任首相,但若在總裁選舉中失利,就必須辭去首相職務。

首相輩出的政黨自行確立了更換首相的機制。過去曾出現這樣的例子:時任首相福田赳夫在總裁預備選舉中失利後,退出了正式選舉,並辭去首相職務(1978年)。雖然近年來並未出現過現職首相在總裁選舉中失利的情況,但本應支持首相的執政黨竟會試圖拉首相下馬,這本身就很不可思議,可謂是一種無視執政盟友和國民的事情。

還有一條規定是,如果任期中總裁之位出現空缺,那麼新任總裁的任期為前任總裁的剩餘任期(黨章第84條2)。此外,現行黨章中加入了「不可連任超過兩屆」(總裁公選規定第10條)等起初沒有的規定,對政黨領袖具有極強的約束力。即便是民意支持率很高的小泉(姑且不談其本人是否有意留任首相),任期屆滿後也不得不下臺。

英國的柴契爾(Margaret Thatcher)因在1990年保守黨領袖選舉中失敗而被迫辭職,但她已擔任首相長達10年以上。雖然保守黨和勞動黨都有領袖選舉,但沒有任期一說。而在德國,雖然政黨領袖有任期限制,可能會被迫讓位他人,但這並與總理一職聯繫,導致卸任總理職務。本來就並非是執政黨領袖自然應該成為總理(1998年出任總理的施羅德就不是社會民主黨的領袖)。

在日本,除了大選和政黨領袖選舉外,黨內鬥爭引發執政黨議員要求首相下臺的「倒閣」事件也層出不窮。本應支持首相的執政黨卻掀起了倒閣運動,自然不可能形成穩定的內閣。執政黨一手造成了首相的短命問題。

政黨的一體性與首相的穩定性

針對首相和總理頻繁換人的問題,日本和義大利國內要求削弱參議院和上院權限的呼聲都非常強烈。義大利已經設立負責修訂憲法的委員會,啟動了討論工作。然而,即便改用一院制,只要不終結多黨林立的狀況,義大利恐怕仍會頻換總理。

而在日本,如果規定政黨領袖的任期,儘管首相輩出,也要舉行黨魁選舉,或是執政黨內部發生「倒閣」事件,那麼恐怕也會頻繁更換首相。

與參議院和上院制度改革同等重要,或者說更加重要且必要的或許是作為支持政黨領袖、首相的執政黨,其內部及聯合之間的一體性和團結性。當然,選出優秀的政黨領袖、首相也是非常重要且必要的,他們應該具備統領本黨和聯合執政黨的資質、高超的能力和出色的手腕。

(2013年7月19日)

標題圖片:安倍首相(左起第2人)與義大利總理萊塔(右起第2人)共同出席在英國召開的G8峰會(2013年6月18日,圖片提供:AP/Aflo)

參考資料:歷任日本首相與義大利總理(1993年以後)

日本 義大利
1993年8月 細川護熙(*2) 1993年4月 錢皮(Carlo Ciampi,非國會議員)
1994年4月 羽田孜 1994年5月 貝魯斯柯尼(Silvio Berlusconi)
1994年6月 村山富市 1995年1月 迪尼(Lamberto Dini,非國會議員)
1996年1月 橋本龍太郎(*3) 1996年5月 普羅迪(Romano Prodi)
1998年7月 小淵惠三 1998年10月 達萊馬(Massimo D’Alema)
2000年4月 森喜朗 2000年4月 阿馬托(Giuliano Amato,非國會議員)
2001年4月 小泉純一郎 2001年6月 貝魯斯柯尼
2006年9月 安倍晉三 2006年5月 普羅迪
2007年9月 福田康夫
2008年9月 麻生太郎 2008年5月 貝魯斯柯尼
2009年9月 鳩山由紀夫
2010年6月 菅直人
2011年9月 野田佳彥 2011年11月 蒙蒂(Mario Monti,非國會議員)
2013年4月— 安倍晉三 2013年4月— 萊塔(Enrico Letta)

(※1)^ Girogio Galli, Il bipolarismo imperfetto , 1966

(※2)^ 細川執政時期的1994年1月,日本決定將小選舉區比例代表並立制引入眾議院選舉。義大利則在1993年依據全民公投結果,引入了以小選舉區為主的選舉制度。

(※3)^ 1996年10月,日本解散眾議院,舉行大選,首次採用小選舉區比例代表並立制,第2次橋本內閣上臺。

  • [2013.11.18]

早稻田大學社會科學綜合學術院教授。專攻義大利政治、政治學。生於1960年。1996年早稻田大學研究所政治學研究科博士課程退學。1994年—96年擔任早稻田大學社會科學系助手,1996年起任拓殖大學專職講師、副教授和教授,2013年4月起任現職。

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