专题 东亚地区新的国际环境
东亚海洋权益之争与海上执法部门

鹤田顺 [作者简介]

[2013.02.08] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 |

围绕南沙(Spratly)群岛与尖阁诸岛(钓鱼岛——译注)的主权问题,东亚海上的国际争议和对立正愈演愈烈。海上保安大学副教授鹤田顺将就处于最前沿的海上执法部门行使权限的方式方法做一番考察。

近年来,东亚海域内各种围绕海洋权益的国际争议和对立问题频发,并呈现出愈演愈烈之势。南支那海(南海——译注)位于太平洋与印度洋之间,既是具有重要战略意义的一个海域,也是国际物流领域重要的海上通道,并且拥有丰富的渔业资源以及磷矿、石油和天然气等天然资源,这里的问题尤为严峻。

各国在南支那海的争议与对立

在南支那海,中国、台湾、越南、马来西亚、菲律宾和文莱都声称对位于越南和菲律宾之间的南沙群岛(Spratly Islands)拥有主权,此外,中国、台湾与越南均主张对位于中国海南岛以南的西沙群岛(Paracel Islands)拥有主权。围绕这些岛屿,各方采取了各种行动,诸如凭借实力夺取或占据岛屿;在岛上修建观察站、跑道和码头;单方面宣布禁止在岛屿周边海域从事渔业活动;扣留外国渔船、逮捕并拘留渔民等等。另外,借着打击外国渔民捕鱼行为之机,各国政府的军舰和公务船在海上直接对峙的事件也层出不穷。

比如,2009年3月,在海南岛以南约70海里海域,中国人民解放军海军的侦察舰、中国国土资源部国家海洋局中国海监总队(海监)的公务船、农业部渔业局渔政检查队(渔政)的公务船等接近并包围了美国海军的监测船“无暇(Impeccable)”号,阻碍其航行,并要求其离开该海域。另外,2011年5月,在海南岛以南约320海里,越南中部以东约120海里海域,中国海监公务船甚至以“在中国管辖海域执行正常的维权活动”为由,切断了越南资源勘探船的电缆。还有,2012年4月,在菲律宾吕宋岛以西约100海里南沙群岛斯卡伯勒礁(Scarborough Shoal,中国称黄岩岛——译注。中国、台湾和菲律宾均声称对其拥有主权)海域,菲律宾海军舰艇对中国渔船实施了登船检查,导致此后约2个月时间内,菲律宾沿岸警备队的公务船与中国海监和渔政等部门的公务船一直在该海域对峙。

通常来看,中国的海监和渔政并非军事机关,而是一个从事海上执法等行动的部门。1982年《联合国海洋法公约》获得通过后,中国政府建立了海上执法体制。除了在国土资源部国家海洋局成立执法部队外,还着手构建了渔业相关行政部门,促使执行渔业相关法令的部队实现了组织化管理。目前,中国政府的海上执法行动由海监、渔政、交通运输部中国海事局(海巡)、公安部公安边防海警总队(海警)、海关总署缉私警察(海关)等五个行政部门(有人称“五龙”)负责实施。中国政府依据1992年的《中国人民共和国领海及毗连区法》将南沙群岛、西沙群岛和尖阁诸岛等在主权问题上与他国存在争议和对立的区域都明确划定为本国领土,此后又在1998年和2001年分别通过了《中国人民共和国专属经济区与大陆架法》和《中华人民共和国海域使用管理法》,完善了旨在确保海洋权益的国内法令,切实推进了相关执行体制的建设工作。

有关“南支那海行为规范”的动向

为了缓和南支那海海域内相关各国的主权争议和对立问题,东盟(ASEAN)与中国在2002年共同签署了《南支那海各方行为宣言》(DOC)。该宣言强调各方要遵守联合国宪章和联合国海洋法公约等国际法原则,尊重南支那海上的“航行自由”和“上空飞行自由”,和平解决有关主权及海域管辖权的争议问题,保持克制,不采取任何会导致相关国家矛盾复杂化或扩大化的行动(在现无人居住的岛上采取居住行动等)。同时,由于DOC是一份不具有法律约束力的文件,所以相关国家表示将继续开展工作,推动旨在进一步促进南支那海和平与稳定的《南支那海行为规范》获得通过。此外,2011年制定《落实DOC方针》后,各方表示,实施基于DOC的具体措施和行动的有关决定,应有助于促成各方确立具有法律约束力的行为规范。

然而,在2012年7月召开的东盟外长会议等场合,针对应当纳入行为规范的内容,不仅是东盟与中国之间,甚至连东盟成员国之间也存在意见分歧(菲律宾与越南等主张行为规范应当成为解决争议问题的准则,而中国、泰国和柬埔寨等主张行为规范应成为有助于培养、加强相关国家互信的国际合作框架),因此且不说行为规范未能确立,东盟各国甚至未能作为一个整体就南支那海问题表明统一态度。(相关报道1)(相关报道2)

另一方面,在东支那海(中国称东海——译注)的日本周边海域内,除了发生在日本领海和专属经济区(EES)内的外国渔船非法捕捞行动和妨碍公务行为外,还屡屡发生中国政府在东支那海的未划界海域勘探、开发海底资源;中国海监在日本的EES海域实施未作提前通报的海洋科学调查;中国海监和渔政公务船进入尖阁诸岛周边的日本领海以及“非无害航行”等事件,海上保安厅等日本政府的海上执法部门一直在应对这些事态。

各国海上执法部门的行使权限行为

如上所述,在亚洲各海域内,当各国之间发生有关海洋权益的具体争议和对立问题时,主要是由各国政府的海上执法部门来负责应对的。那么,海上执法部门行使权限的行为到底包含哪些内容和目的,又存在怎样的局限性呢?

总体而言,各国政府海上执法部门行使权限的行为就是针对管辖范围内的个人等主体适用、执行各国国内法令。各国国内法令中规定的针对“犯罪”行为行使海上执法权限具体指的是行使以下权限:确认国内法令的执行;预防犯罪;发生犯罪行为时,镇压、搜查犯罪事件,锁定罪犯后,将其逮捕并移交刑事司法程序。通过行使海上执法权限,例如,阻止外国人未经许可而在本国领海和EEZ区域内实施的捕捞行动,保护、管理渔业资源,取缔进出口管制物品的走私行为,阻止外国人非法登陆等等,这样就可以确保地区秩序。

尽管海上执法部门行使权限的行为可以保卫本国领域(领土、领海和领空)的主权,消除外界侵犯领土的行为,有助于维护国家安全,但这终究只是行使海上执法权限的“效果”,而并非其直接目的。

同时,由于海上执法部门行使权限的方式方法包含了这些内容和目的,因此,过度“动用武力”,导致无法实施搜查并逮捕犯人等诉诸刑事司法程序的行为并不符合海上执法部门行使权限的目的,从国际法的角度来看,也是不被允许的。

“执法行动”与“军事行动”的模糊界限

至今为止,就针对无视停船命令而逃跑的外国船舶“动用武力”的行为,很少有人向国际法庭等机构寻求相关法律裁定。1929年在美国与英国之间引发争端的“The I’m Alone号事件”、1961年在英国与丹麦之间引发争端的“The Red Crusader号事件”,以及1997年在圣文森特和格林纳丁斯与几内亚之间引发争端的“SAIGA号事件”都是典型案例。基于这些案例归纳得出的关于“动用武力”的基本思想就是,“只要是在必要及合理的范围内,伴随行使海上执法权限而动用武力的行为就将得到允许”。

然而,即使是“动用武力”的主体为确保行使执法权限的实效性而采取的“动武”行为,在某些情况下,也可能会被认定为联合国海洋法公约第301条和联合国宪章第2条第4项等国际法原则所禁止的“动用武力”和“武力威慑”行为。尽管联合国海洋法公约禁止“武力威慑和动用武力”,但允许缔约国在领海、毗连区、EEZ、公海等各海域内行使针对具体事件的执行管辖权,所以即便海上的“执法行动”和“军事行动”被解释为两个有区别的概念,但两者的界限却并不十分明确。

参考2007年时针对2000年在圭亚那和苏里南之间引起争端的“CGX事件”所做出的仲裁结果等案例,可以说,相对于在作为行使权限主体的各个国家的宪法和组织设置法等国内法令中的定位(被定位为执法部门或是军队),国际法对行使海上权限行为的定性更多地取决于该权限的行使是(1)在怎样的情况下(是否是在关于主权和划界问题上存在国际争议和对立的海域内行使权限等),(2)基于怎样的法律评定(被行使权限者的行为是否属于侵犯主权行为,是否属于国际法认定的侵权或违反义务的行为,是否属于“无害航行”,是否违反了国内法令),(3)如何行使权限(是否通过实施逮捕等手段以诉诸刑事司法程序为目的等)。

因此,并不是说只要不是各国政府海军而是海上执法部门行使权限的行为,就会理所当然地被国际法认定为“执法行动”,在某些情况下也可能会被认定为“军事行动”。在东亚海域,由于各国政府的海上执法部门公务船频频在海上直接对峙,针对外国政府公务船(有时会相互)行使权限(比如,要求他国中止在本国EEZ内实施的未经本国同意的海洋科学调查,以及要求在本国领海内“无害航行”的公务船离去),因此针对这些行使权限的行为将会受到国际法的如何认定、是否可以说成是属于执法行动范围内的行为等问题,有必要根据前述(1)到(3)项标准进行梳理。

为了避免各国海上执法部门公务船发生“冲突”

另一方面,在亚洲海域,由于目前各国海上执法部门公务船频频在海上直接对峙,因此也有必要研究对策,以防止这种对峙升级为伴随“动用武力”的“冲突”。作为这样的对策,参考旨在避免各国政府海军舰艇海上冲突和妨碍行为而签署的海上意外协议(INCSEA)(比如,1972年美苏海上事故防止协定和1993年日俄海上事故防止协定),建立“危机管理机制”想必将是有益的做法。

作为危机管理机制的内容,下述两项内容想必将是具有积极意义的。(1)构建一种执法官员在各国政府海上执法部门应对具体事件的现场海域内遇到“紧急情况”时可以直接利用的“相互联络机制”,(2)确认、设定一种执法官员可以在各国政府海上执法部门的现场海域内实现共享的“安全标准”。

为了构建(1)中所说的“相互联络机制”并确保其实效性,必须相互理解“哪些情况属于紧急事态”。即便属于“相互联络机制”对象海域,但如果这个海域发生了国际争议和对立问题,就有必要应用所谓的disclaimer条款(“即便某一个缔约国的海上执法部门采取基于本协定的措施,这一行为也不会对该缔约国有关该海域的主张产生任何影响”等条款),就对象海域做出特别规定。此外,关于在这种情况和海域内应当采取何种应对措施,必须要通过尽可能具体的形式相互了解应当彼此联络的基本事项和相关方式方法等信息。另外,针对(2),应该确认1972年海上避碰规则公约附属“避碰规则”的实施义务,以及国际法上有关“动用武力”这种确保前述行使海上执法权限实效性行为的规定。

总而言之,为了促使这种联络机制的构建和安全标准的设定作为“危机管理机制”有效发挥作用,各方必须共同认识理解上述机制的设定目的、行使海上执法权限行为的内容与目的,以及其局限性。

(2012年11月15日)

海上保安大学副教授。专攻国际法、国际海洋法、国际环境法。2005年获得东京大学研究生院法学政治学研究科公法专业博士课程学分后退学。曾任海上保安大学讲师,2009年起任现职。

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