专题 全球化时代下的大学国际竞争力
全球化与日本的大学改革——加强国际竞争力所面临的课题

天野郁夫 [作者简介]

[2014.05.19] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 | FRANÇAIS | ESPAÑOL | العربية |

从上个世纪90年代开始,在大约20年的时间内,日本的大学经历了数次制度和组织改革。这一系列始于应对全球化的大学改革,其经过如何?今后的课题何在?请看东京大学名誉教授天野郁夫的阐释。

第二次世界大战后的1948年,处于美国占领之下的日本开始实施新的大学制度,半个多世纪后的今天,日本的大学再次置身于改革的浪潮之中。20世纪90年代初掀起的改革风暴如今依然席卷着大学的世界。大学为什么要改革?究其原因,可以归结为三个世界大趋势和三个国内因素。

世界的三大趋势:“普及化”“市场化”“全球化”

第一个大趋势是高等教育的普及化(universalization)。美国社会学家马丁・特罗(Martin Trow)认为,高校在校生占适龄人口比例15%以下为精英教育阶段,15%-50%为大众化阶段,50%以上为普及阶段。美国在20世纪70至80年代进入了高等教育的普及阶段。其他发达国家紧随其后,90年代后纷纷迎来了从大众化阶段向普及化阶段的过渡期。拿日本来说,70-80年代的高等教育入学率稳定地保持在36-37%之间,但95年迅速上升至45.2%,2005年又进一步上升至51.5%,并在2013年达到了55.1%。这仅仅是大学和短期大学(大专——译注)的统计数据,如果算上结束后的另一类中等教育教育机构,也就是主要开展职业教育的专修学校,那么整体升学率就达到77.9%(图1)。这种高等教育的急剧量增和升学率的提高,要求高等教育必须调整结构并由此带来质量上的变化。日本的大学改革正是这种全球趋势的一环。

第二个趋势是“市场化”(marketization)。以往人们常常认为,高等教育原则上应由国家、政府负责运营、维持,就像欧洲各国那样,大学以国立为主;而拥有大量实力雄厚的私立大学的美国则属于例外。即便如此,犹如人所共知,美国学生中近80%也都就读于公立学校。因此,近80%的学生就读于私立大学的日本,可谓是一个极其例外的国家。从各个大学不得不争夺资金、学生和优秀教师等资源这个意义上看,私立学校已基本实现了“市场化”。 世界性的趋势,是随着高等教育的不断大众化和普及化,这种市场化浪潮也开始波及到了高等教育领域中的国立大学。规模不断膨胀的高等教育财政支出的倒逼、高效利用有限资金的必要性、私立大学的平等化要求等,都促使国立大学尤其是在获得资金及大学经营上引入“市场原理”。这也意味着市场化即“私立化”(privatization)。后文将要提及的日本国立大学的法人化,便是全球性的市场化、私立化的典型事例。

第三个,也是最大的一个趋势是全球化。交通和信息传递技术日新月异的革新成果,不仅影响了经济和政治,也极大地带动了以大学为中心的教育研究领域迅速地走向全球化。如今,任何国家的大学和高等教育体系都无可避免地被纳入了全球规模的网络之中。这个网络不但具有知识、学问的普遍性,而且还有赖于研究人员及学生的国际间交流。以自然科学和商学领域为中心,学生和研究人员全球性的流动往来不断加大,尤其是为了获取优秀学生和研究人员的国际竞争日趋激烈。

位居这个高等教育之“世界体系”核心地位的就是美国。它拥有世界上最成功的高等教育体系和大学,在全球性人力资源和物力资源的集散过程中发挥了主导作用。这就意味着对于其他各个国家而言,在高等教育体系和大学改革上,美国已成为主要的模式提供者或“出口商”,在人们的意识中,美国即样板,推进全球化首先就是要“美国化”(Americanization)。在学位制度、研究成果的评价制度方面,美国扮演了“世界标准”提供者的角色,就像以商学院为代表的这种培养商务人才的专业教育机构那样,令其他各国在改革中竞相效仿,日本也不例外。

日本自身的三个因素:人口减少、经济停滞、管制放松

那么,谋求大学改革的日本,其特有的因素又有哪些呢?

第一,是人口的变化。自20世纪80年代以来,日本的高等教育就一直面临人口变化带来的困境。80年代中期以前,日本的18岁人口始终维持在150万人的水平,之后迎来一个激增时期,92年达到205万人的峰值后,形势急转直下,2000年时降至151万人,2010年时又进一步减少到了122万人(图2)。这种剧烈的人口变动给私立学校占比巨大的日本高等教育体系造成了巨大冲击。在人口激增时期私立大学曾努力扩充招生能力,然而,当迎来人口剧减时,尽管升学率上升了,但从90年代后半期开始,为招不满学生而困扰的大学相继出现,而这样的学校现在已多达半数以上。长期以来,日本的大学一直处于生源大大超出学校容纳能力的状态,为此,升学志愿者必须参加激烈的高考竞争,通过严格的入学考试,所以,如今这种情况是大学不曾遇到过的。其结果,就迫使今天的大学不仅要改革招生及考试的方法、入学后的指导教育,还必须全面调整教育研究和管理运营的组织、财务及经营方针等。

第二,是经济上的变化。自20世纪90年代初泡沫经济崩溃后,经济徘徊不前的状态一直持续至今,这使大学改革受到重大影响。经济长期停滞使人们认识到,日本在世界信息化和全球化的浪潮中步人后尘,为了赶上这一潮流,需要提高人才的质量、培养人才的高校的质量以及高校的基础研究和应用研究的水平。于是,政党、经济组织也竞相聚焦大学,提议教育改革构想,强烈要求大学积极致力于改革,让教育研究活动更加开放,更具活力,推进产业界和学术界的研究交流,进而努力提高教育研究水平,改革组织机构。很早以前人们就已经指出, 大学是知识产业社会及学习社会的中心,使大学的研究工作在全球化的尖端科学技术竞争中立于不败之地具有重要意义,它是战略上最高的制胜手段。在泡沫经济崩溃后的经济萧条中,对这个问题的探讨终于与大学改革的必要性联系在了一起。

第三,政策的转变也十分重要。1983年成立的自民党中曾根康弘内阁,明示了新自由主义的立场,开始了以“規制改革”和“结构改革”为中心的政策转变,而且2001年成立的小泉純一郎内阁也继承了这一路线,为大学改革带来巨大影响。最重要的是,在这种政策转变中,政府开始放松了对大学的限制。进入90年代,首先正式着手开始的是大幅度修改《大学设置基准》这一规定了大学组织和教育基本条件的法令。对此前严格限制的院系教育课程设置,给予了更大的自由度。其结果,新的院系和教育课程相继出现;大学的创办条件也得到缓和,1990年时日本共有大学507所,2000年增加到649所,2013年扩大到782所(图3)。

通过管制放松进行的机构改革,还波及到大学的组织改革。特别是受文部省直接管理的国立大学,解散了历史悠久的讲座制(设置于各系的各个专业,由教授主导开展教育研究的组织),采用了教师的任期制,导入副校长制并以此强化了执行体制等。在以研究费为中心的政府资金分配上,也导入了竞争原理,并且开始鼓励大学接受企业等提供的外部资金。这样一来,现在大学无论国立、公立还是私立,都从文部省父权主义式的庇护和管制下解脱出来,不仅在教育研究方面,在管理运营及经营方面也要求本着“自我负责”来推进改革,为寻求生存和进一步的发展,参与到竞争中去。

改革的象征:国立大学法人化

国立大学法人化,可以说是为顺应教育改革呼声的这一系列大学改革方向性的典型表现。日本的国立大学,长期作为行政机构的一部分,被置于文部省(2001年改为文部科学省)的直接管理之下,教师为国家公务员,预算额、人员配置、运营的自由等事实上均不为认可。而在上述的全球化进程中受到全世界大学间竞争冲击最为强烈的,就是这些国立大学。

侧重于培养研究人才和自然科学专业人才的国立大学有近90所,在日本约800家大学中,教育质量最高,硕士生和博士生就读于这些国立大学的比例,分别占到了总体的57%和69%。各种世界大学排名榜中名次较好的也都是这些国立大学。例如,2013-14年度版的英国 《泰晤士高等教育》(Times Higher Education)杂志世界大学排名(表)中,日本的大学以第23名的东京大学为首,400名以内有11所学校上榜,而其中只有一所是公立(指由都道府县市设立的大学)大学,其余10所均为国立大学,其中7所的前身是二战前的帝国大学(※1)(2012-2013年度版上榜的2所私立大学,未能进入2013-14年度榜单)。为了在以科学技术为主体的国际经济竞争中处于优势地位,日本的当务之急,是必须提高这些国立大学的国际竞争力。

虽然受到了包括大学方面的强烈反对,但在一番论争之后,国立大学于2004年脱离了文科省的直接管理和庇护,被赋予了独立的法人资格,即国立大学的“私立化”。在由校长评选会选出的校长的领导下组成理事会,负责大学的运营;同时,作为校长的咨询机关,设置教育研究评议会,委员从由校外人士共同参加的经营协议会和教师中选拔任命,这就是管理运营的基本组织形式。政府每年将一定额度的政府资金以“运营费补助金”的名义发放给各个法人大学,此外再加上学费、附属医院等的收入、政府及企业等的研究费、捐助等外部资金,由各个法人独自进行大学经营。另外,各大学要向文部科学省提交6年中期计划来申请批准,并接受国立大学法人评价委员会对其成果的评审。

这样,政府和文科省在承认国立大学自主自治的同时,开始计划通过竞争大幅增加政府资金的分配。其中的一部分只以国立大学为对象,但大部分是公开面向全国所有国、公、私立大学的,根据申请和审查的结果实施分配。设立私立大学的批准条件也得到大幅缓和,虽然18歳人口减少,但新设大学数量剧增的情况,也与国立大学法人化同时出现在2004年,这是需要补充说明的一点。替代“管制和庇护”的“自由和竞争”成为日本新的大学政策的口号,这可以说是日本高等教育变革的目标。

英国《泰晤士报高等教育》杂志 世界大学排名
日本各大学的排名(2013-2014年度)

23名 东京大学(国立)*
52名 京都大学(国立)*
125名 东京工业大学(国立)
144名 大阪大学(国立)*
150名 东北大学(国立)*
201-225名 名古屋大学(国立)*
201-225名 首都大学东京(公立)
276-300名 东京医科牙科大学(国立)
300-350名 北海道大学(国立)*
300-350名 九州大学(国立)*
300-350名 筑波大学(国立)

注:*前身为帝国大学
出处:《泰晤士报高等教育》世界大学排名

1970年OECD教育调查团的报告

这个替代“管制和庇护”的“自由和竞争”口号,令人想起了1970年访日的经济合作与发展组织(OECD)教育调查团的调查报告《日本的教育政策》(1971年,日译版1972年,朝日新聞社)中的一节。

“大学和其他教育机构一起,作为罕见的日本经济增长和现代化的强大支柱,分享了其美誉。然而另一方面,大学一如既往的僵化状态与这种快速经济增长格格不入,因而招致了严厉的批评 ……日本的高等教育制度等级分明,虽然在经济上实现了飞速发展,但高等教育的结构在本世纪中几乎没有变化。为数众多的大学中,有极少一部分受到特殊对待,在财政基础、社会威望、提供的教育质量方面处于明显优势。这种金字塔形的大学结构中,各层之间的学生、教师往来交流极少……缺乏灵活性的大学层次结构,无法满足日渐形成的发达的技术社会的要求,这一点是毋庸置疑的。”(52-55页)

半世纪前的调查报告中提出的问题,也是近10年来大学改革的课题。在一系列“自由和竞争”政策下,长期处于“管制和庇护”的高等教育能在何种程度上打破“僵化的层次”结构,实现“灵活而多样化” 的转变呢?19世纪后半期日本的近代化起步之后持续了一个多世纪的制度,从其惯性来考虑,仅短短10年时间,就要立刻追问其改革效果,或许有些操之过急。实际上改革还在进行过程之中。总括起来,或许我们应该如此评价这10年,即一系列的“自由和竞争”政策,较之成果,它的作用毋宁说是帮助人们更多地认识到了不断出现的各种新问题。

大学国际化:强化竞争力之必需

这些新的问题当中,现在最受重视的是在全球化趋势下的大学的“国际化”。可以说其明显的表现,是与国立大学法人化同行并举,上述的大学世界排名以及有关的“研究型大学”的扶植强化论,日益受到人们的关注。

如前所示,从世界大学排名来看,日本大学的国际地位绝不算低。除了欧美国家外,日本是唯一一个诺贝尔奖的多产国,这已毋庸赘言。但是,从整体来看,教育研究的水平不及英美的大学,名列前茅的大学还很少,这是事实。而且,受东亚国家和地区的大学追赶,排名呈下降趋势。大学评价的最重要的对象,当然是教育和研究活动的水平。然而日本最突出的问题是在外国教师和留学生的比例这类国际化指标上得分较低,拖了排名的后腿,这个主要理由现在已得到人们的广泛认识。

犹如上述的OECD调查报告所指出的那样,日本的大学长期以来为经济的发展和现代化做出了巨大贡献。这可以说是因为日本的大学在教育和研究上短期内迅速摆脱了对欧美的依赖,成功实现了“本土化”。20世纪初期,日本的大学教育已经完全由本国教师用本国语言授课,在理学、工学、医学等领域,虽然为数不多,但已有达到世界水平的研究成果。二战前就已形成的大学教师在就任后不久去海外留学2-3年的惯例,是以接触欧美最尖端的学问为目的的,而非为了获取学位,留学生数量也极其有限。教育的“本土化”使国家可以为社会低成本高效率地大量培养和提供人才,它为日本的现代化工业化的成功发挥了巨大作用。

如今落后于全球化浪潮的最主要的原因,在于日本大学本土化的成功,可以说也是源于日本大学“僵化的层次结构”或者说是“封闭的结构”。

在每年公布的世界大学排名中,为了增加“研究型大学”的数量,提高名次,在日本国内促进大学间的竞争非常重要。但这还不够,要与国外大学并驾齐驱并在竞争中取胜,还必须开放大学门户,积极接受更多的、优秀的外国研究人员和留学生,增加通用语(不同母语的人作为交际工具共同使用的语言)英语的授课时间和课程,同时向国外派遣日本的研究人员和留学生,以图进一步激活教育研究,提高整体水平。应该说,一味奔走在“本土化”道路上的日本的大学,现在正迎来继明治初期、二战之后的“第二或第三次开国”。

新的改革课题:政府支出、成人学生、研究生院

国际化不仅仅是排名问题。OECD每年公布的世界各国比较数据,还可以让我们以国际标准审视日本大学的各种弱点,换言之,它起到了促使我们认识改革中新的课题的作用。全球化的浪潮就是以这样的形式要求并影响着日本高等教育的结构改革。

例如,拥有大量私立学校的日本,以占国内生产总值(GDP)比例来看,政府对高等教育的支出在OECD各国中处于最低水平(图4)。它暗示了这样的事实:家庭支出中教育费所占比例之高、因个人负担率高而带来教育机会之不平等、依赖学费收入维持生存的私立大学教研水平之低。实际上,政府对私立大学的投入,数十年中仅停留在运营费用的10%左右;发放给国立大学的运营补助费,近10年来也削减了10%。在政府投入匮乏之中不断发展的高等教育普及化,严重影响到教育研究质量,而且不得不说还潜藏着情况进一步恶化的危险性。

和欧美各国比较时,高等学校在学者中成人学生所占比率之低也历历在目。日本的大学历来重视的是以应届高中毕业生为对象的高考选拔,因此学生中压倒多数的是年轻人,成人学生极其有限。实际上文科省的统计中,甚至不存在在学者的年龄构成。即便在18岁人口日趋减少,因招不满学生而陷入经营困境的私立大学接连不断的今天,这一情况也基本没有改变。虽说“终身学习社会”到来,但日本的大学只是年轻人的世界,这与成人学习者稳步增加的欧美各国存在巨大差异。

这种情况还与研究生教育的发展迟缓有着密切联系。日本的大学长期以来无论是专业教育还是专业职业教育都属于学士课程的范畴,研究生院被看作是培养研究人员的地方。第二次世界大战后,尽管研究生院制度也仿照美国模式进行了改革,但具有美国特色的专业研究生院制度的引进还是在2004年得以实现的,而且时至今日,此类研究生在硕士课程在读人员中所占比例也不过只占一成。由于对接受过高度专业教育人才的需求增加,以本科院系毕业生为参数的研究生院的升学率从1990年的6.4%上升到了2000年的10.3%和2010年的12.9%,呈现上升趋势。但这个比率与欧美各国相比依然很低。

最大原因在于人文社会学科研究生院的衰退。2013年的在读硕士研究生中,人文和社会类研究生仅占17.8%,而理、工、農、医等学科平均为56.5%,并且仅工科就达到了41.5%。这种结构意味着研究生院理工科以外的职业人才培养功能软弱无力,研究生院是一个不对成人学生开放的学习场所。商学院这个最具代表性的社会学科研究生院在日本受到冷遇,可以说正是日本研究生院教育落后的象征。

关注大学改革的未来走向

为此,在完善国际化标准方面依然有许多重要课题有待解决。OECD调查团曾尖锐地指出,日本式的高等教育结构“无法满足发达的技术社会要求的教育目标”,不得不说,这种状态直至今天依然如故。

在经济萧条下走向老龄化社会的日本,政府财政对福祉、医疗相关项目的支出日益增加,从国际水准衡量原本就处于低位的教育支出非但未见增加,反而被要求控制和削减。在这种严峻的形势下,高等教育的“自由和竞争”,特别是通过研究方面的竞争力拉开大学间的差距,分化出屈指可数的强者和大量弱者的可能性很大。另一方面,文部科学省虽然放宽了对国立大学法人的“直接管制”,却通过补助费等财政手段加强了“间接管制”,为此有舆论批评说,这样做制约了大学独立自主的经营。

处于有限的资金投入状态下的“自由与竞争”, 无法成为一股强大的力量,从根本上改变“僵化的层次结构”,带来制度上的灵活性和多样性,反而只会加剧等级分化,扩大和再生出一个倾斜度更大的金字塔型高等教育结构。最近20多年来“放宽管制”政策下的一系列改革能在多大程度上得以实现,进而满足拥有高度技术社会、知识基础型社会、学习型社会等各种名号的近未来社会的多样化要求呢?我们需要密切注视改革的走向。

 (2014年1月28日)

标题图片:英国高等教育专门杂志《泰晤士报高等教育》世界大学排名网站

(※1)^ 日本在二战前设立的国立综合大学。1886年日本政府颁布帝国大学令,并以当时的东京大学为基础改称为帝国大学;1897年成立京都帝国大学后,东京的帝国大学遂改称为东京帝国大学。之后陆续成立了东北、九州、北海道、京城、台北、大阪、名古屋帝国大学(其中京城设于现在的韩国首尔,台北设于台湾的台北)。1948年实施现在的大学制度后,原殖民地的京城、台北两校之外改为国立大学。

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东京大学名誉教授。研究方向为教育社会学、高等教育论。1936年生于神奈川县。毕业于一桥大学经济系及东京大学教育系。东大研究生院教育学研究科博士课程结业。历任名古屋大学教育系教授、东京大学教育系教授及系主任、国立大学财务与经营中心教授及研究部部长。著述有《日本的高等教育体系》(东京大学出版会,2003年)、《考试的社会史》(东京大学出版会,1983年/平凡社丛书,2007年/获三得利学艺奖)、《再问大学改革》(庆应义塾大学出版会,2013年)等。

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