专题 全球化时代下的大学国际竞争力
“大学管理”改革与国立大学风险基金的前景

上山隆大 [作者简介]

[2014.04.24] 其它語言 : ENGLISH | 日本語 | 繁體字 | ESPAÑOL | العربية |

日本的大学运营“依然故态”,亟待实施进一步的改革。阻碍改革的真正原因何在?庆应义塾大学综合政策系上山隆大教授对此作出了分析。

企业人士对大学运营提出严厉批评

自2013年6月以来,在中央教育审议会(文部科学大臣的顾问机构)大学分科会组织运营部会上,人们围绕以国立大学为中心的日本大学的管理改革问题展开了七次讨论。会议报告于12月24日汇总完成。

在由日本私立学校振兴与共济事业团理事长河田悌一先生(原关西大学校长)担任主席的这个会议上,学界和经济界的有识之士齐聚一堂,共同就应该如何改革日本大学业已僵化的组织结构这一问题展开了热烈讨论。其中最突出的问题在于故态依旧、一成不变的大学运营体系,与会者严厉批评了这种现状。某些经济界与会代表甚至认为,日本的大学非但未能回应社会的期望,就连应该拥有的健全的组织治理体系也尚未形成。

日本已经迈入高度知识化社会,面临全球化市场残酷竞争的一线企业,需要兼备丰富专业知识与创造能力的高素质人才。他们认为未能回应这种期待的日本的大学必须从根本上改革运营体系。

另一方面,尽管一些大学方面的与会者也提出了反对意见,称企业人士从一开始就没有理解大学这种组织,大学不同于将盈利视为最高目的的企业,其利益关系到方方面面,必须回应社会各方面的需求,也就是说,大学是一个具有多重目的的组织。但在愈演愈烈的批评声中,这种反驳显得苍白无力。

于是,最终报告里加入了以下观点。首先,报告认为,为了提升大学的自我管理能力,必须引入类似Corporation Governance(企业治理)这样的“大学管理”思维。其次,应该为此建立以校长为中心的大学总部能够发挥更强领导力的体制,同时,应该设置类似美国某些大学里负责校内研究和教育工作的Provost职位(Provost指的是作为大学校长与教师之间沟通桥梁、负责教务工作的校长助理)。

日本大学管理的僵化问题

笔者一直觉得日本的国立大学缺乏制定长远规划的能力,主张大学的管理与经营改革是当务之急。从这个意义讲,本次报告在大方向上没有错。可是,为什么外界还会继续要求日本的大学实施改革呢?是否因为其未被赋予依靠自身力量管理组织的权限和能力呢?如果思考一下原因,就会发现其中存在着法律与现实背离的问题。

日本的学校教育法第92条规定,大学的“校长主持教务工作,统一管理下属职员”,大学的校长与行政部门的首长一样,在上下级关系上“等同于大臣或同级别部门首长和下属职员之间的关系”,并拥有和行政首长同等的权力。换言之,基于这些法律,国立大学的校长被赋予了与普通企业和行政部门相同,甚至更高的人事和组织管理权限。本来,只要校长表达出强烈意愿,就可以坚决地实施包含组织调整在内的任何改革。

然而在现实中,大学总部(office of president)并不具有足以在校内发挥主导权的力量。非但如此,由于在院系自治和学术自由这类的宣传口号下,大学的决策权几乎完全交给了以教授会为中心的部门,因此要制定大学整体的长远规划极其困难。如果该规划不符合院系的利益,就会遭到强烈抵制。由教师选举的校长任期比美国短,校内的反对浪潮将直接导致校长换人。在前述组织运营部会上,考虑到这种情况,也有许多企业人士主张为了改变这种原本只是审议机构的教授会却成为实质上的决议机构的现状,应该修改法律表述。

可是,笔者认为导致大学总部无法发挥强大领导力的最大原因,在于总部被赋予的财务权限十分有限。在美国的大学里,由学费收入、捐款、随着竞争性资金被纳入总部的间接经费、大学基金的运作收益等构成的大学总部资金,形成了一笔庞大的基础经费,各个大学都是依靠这笔基础经费来支持实现自己的长远规划。

而日本的国立大学最大的资金来源是文科省按年度下拨的运营补助金。而且其中绝大部分被分配给各部门作为人事费和经费,大学总部可以自由使用的经费远远低于美国的水平。正是财务基础的薄弱剥夺了各个大学实施独立管理的力量。

美国大胆开展的大学经营改革

当然,美国许多顶尖大学都是私立大学,而日本创建国立大学的初衷则是为国家培养人才,两者不可相提并论。但即便如此,美国的研究型大学70%以上的研究费仍来自国立卫生研究院(NIH)、美国国家科学基金会(NSF)、美国国防部(DOD)等联邦政府部门的研究资金。此外,回顾历史,这种政府财政资金从20世纪70年代中期开始迅速减少以后,各个研究型大学迫于形势压力,选择了推进产学合作和研究成果专利化的道路。并且,它们利用大学基金投资全球,扩大收益,在大学经营方面开展了大胆的自我改革。

我们应该将如今美国在全球大学市场中的优势视为上述改革的成果。进入21世纪后,在欧洲各国各种机构与中国上海交通大学联合发布的全球大学排行榜上,无论任何一项指标,美国的大学始终占据着前20名中的3分之2。

日本的政府政策与大学从业人员意识之间的背离

那么,针对不得不参与全球竞争的日本顶尖大学,政府又采取了怎样的措施呢?从法制方面来看,首先是在1998年制定了大学等技术转移法(TLO法:TLO是Technology Licensing Organization“技术转移机构”的缩写),并依据该法在全国各地设立了TLO事业的认定实施机构“承认TLO”。后来,又相继制定了1999年的产业活力再生特别措施法(日本版拜杜法案)等美国式的产业促进法。此外,可赋予各国立大学法人身份的国立大学法人化法案于2003年7月获准通过,2004年大学开始实施法人化,大学的“民营化”步入正轨。可是,正如本次报告所指出的那样,日本的大学未能很好地适应这些政策。

其主要理由或许在于,尽管历史和文化背景截然不同,但日本依然将20世纪70年代后期到80年代期间诞生于美国高等教育中的全新知识基础型大学政策,直接套用到了本国的国立大学身上;大学从业人员虽然唯唯诺诺地接受了这种方针,在意识则未能跟进。同时,不幸的是,对日本的大学而言,国立大学法人化这种激进的改革,与旨在实现产业结构向知识基础型社会转型的政策几乎同步展开。就连美国也是在70年代到80年代花费约20年时间才建立了新的高等教育形式,日本行政当局却十分幼稚地试图仅仅依靠几项法律,在极短时间内完成这个过程,而大学从业人员也无意认真理解其政策意图,不得不说他们各自的立场都存在问题。

因此,前述报告是否拥有足够的力量,可从根本上改变日本目前僵化的大学体系,对此我不敢过分乐观。日本大学行政的问题在于这样一种强烈倾向,即总是试图在外在形式上,模仿国外已获成功的制度。但如果无法触动大学从业人员的意识,那么本次的报告恐怕也会变成“纸上谈兵”。

国立大学风险支援基金是否会成功

文科省国立大学法人评价委员会的官民创新项目小组会,历经2013年春至年末这一漫长时间才制定出的国立大学出资法修订政策,恐怕也会重蹈覆辙。

据媒体报道,按照本次方案,为了进一步促进基于产学合作的研究开发活动,将修改国立大学法人法,允许国家大规模地向国立大学出资,同时允许国立大学向大学创办的风险支援基金投资。其意图在于将研究开发的立足点由过去以大企业为中心的民间企业转移到作为知识基柱的大学研究方面来,借此让催生新产业成为可能。2012年度的修正预算(于2013年2月经国会批准)中已明确国家将向大学出资1000亿日元,并指定东京大学、京都大学、大阪大学、东北大学等研究型大学为出资对象。

大学的基础研究中将会诞生许多全新的、革命性的(破坏性的)发明创造,基于这些发明创造的大学风险企业在欧美尤其是美国地区日益活跃,我们必须提高统筹管理这种动向的大学的组织能力,考虑到这些情况,方案的用意无可非议。

可是,现在的大学从业人员是否拥有足以实现这一构想的能力和气概呢?提到大多数大学的产学合作,恐怕大家只会联想到过去那种与大企业联合开展的研究活动,而说到大学创办的风险企业,相较于破坏性的发明创造,莫如说让人觉得它们从事的只是通过一些小技术去填补社会空隙市场的活动,完全没有80年代后开始在美国活跃起来的那种风险企业的形象。身处一线的大学从业人员以这样的觉悟,真能实现如此重大的改革吗?

本次方案还作出了规定,将在大学内成立由大学法人的主管理事与外部有识之士共同组成的“联合研究与事业化委员会”,并通过该事业化委员会向投资基金注入由国家出资的100亿日元单位的资金。据称这笔资金将会投给有效应用了大学研究成果的风险企业。此外,方案还规定,通过这些活动获得收益后,必须将资金返还大学和国库。

然而,在现今大学的这种经营和管理状态下,大学总部到底能否找到灵丹妙药,创立能在雁过拔毛的激烈竞争中胜出的风险企业,或投资校外事业呢?笔者对其实现的可能性表示怀疑。

所谓政策,本来就必须首先看清相关参与者的动机,创造一种可以激励他们积极行动的组织环境。理想作为理想就好。要实现大学管理改革,首要任务恐怕就是构建一个通向理想的程序装置。

(2014年1月31日)

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庆应义塾大学综合政策系教授。1958年出生于大阪。斯坦福大学研究生院历史系博士课程(Ph.D.)毕业。历任伦敦大学惠康医学史研究所研究员、斯坦福大学历史系客座教授、上智大学经济系主任等职后,于2013年起担任现职。主要著作有《超越学术资本主义——美国大学与科学研究的今天》(NTT出版,获读卖吉野作造奖)等。

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