Bilan politique de l’ère Heisei (1989-2019) : des réformes institutionnelles qui ont manqué d’efficacité

L’ère Heisei qui a commencé le 8 janvier 1989 avec l’avènement de l’empereur Akihito se terminera le 30 avril 2019, la date de son abdication. À l’échelle de la planète, l’année 2019 correspond au trentième anniversaire de la fin de la guerre froide. Trente ans, c’est également l’intervalle qui sépare deux générations. Les enfants nés au début de l’ère Heisei ont à présent atteint l’âge de fonder une famille. Par ailleurs, on peut considérer que le monde est lui aussi en train d’entrer dans une nouvelle phase après la période « post-guerre froide ».

Le monde politique japonais durant ces trente années a été marqué par des mutations violentes. Dans l’article qui suit, je me propose de donner un aperçu des événements politiques les plus importants de ces trois dernières décennies en mettant en lumière les facteurs environnementaux et institutionnels qui sont à l’origine de changements majeurs, ainsi que les conséquences de ces bouleversements.

Des changements sociaux et économiques décisifs

Par « facteurs environnementaux », j’entends les mutations profondes qui ont affecté non seulement le monde mais aussi la société et l’économie japonaise. Il s’agit, dans l’ordre chronologique, de la fin de la guerre froide, des changements économiques structurels à l’échelle de la planète engendrés par la mondialisation, de la révolution des technologies de l’information et, plus récemment, de la montée en puissance de la Chine.

Du temps de la guerre froide, le Japon était considéré comme un pays du monde libre et comme la seule démocratie non-occidentale développée du point de vue industriel. La ligne de conduite de l’Archipel était directement tributaire de sa position particulière. La pierre angulaire de sa politique étrangère était le traité de coopération mutuelle et de sécurité qu’il avait signé avec les États-Unis, et ses rapports avec le reste du monde étaient essentiellement liés à des activités économiques. Mais ce postulat de base a cessé de fonctionner au cours des trois décennies qui ont suivi la fin de la guerre froide (voir notre dossier La politique étrangère du Japon après la guerre froide).

Dans le même temps, les entreprises nippones ont provoqué des changements économiques et sociaux radicaux dans le pays quand elles ont voulu faire face à la stagnation prolongée consécutive à l’éclatement de la bulle spéculative japonaise, au phénomène de la mondialisation rapide et à l’intensification de la concurrence au niveau mondial. Avant l’explosion de la bulle spéculative, la plupart des firmes de l’Archipel engageaient leurs nouvelles recrues aussitôt après la fin de leurs études et elles gardaient leurs employés salariés tout au long de leur vie active. Elles leur imposaient de longues heures de travail et le respect des décisions de la direction, qu’elles soient justifiées ou pas, en échange de la sécurité des moyens de subsistance pour eux-mêmes et leur famille. Mais ce type de contrat appartient de plus en plus à un passé révolu.

Le gonflement de la dette publique, le vieillissement de la population et l’évolution des mentalités par rapport au travail des femmes sont à l’origine de bouleversements spectaculaires dans la définition des emplois, des méthodes de travail et même des structures familiales. Du coup, le gouvernement a été amené à revoir complètement sa politique.

Les réformes drastiques du système électoral et de l’administration

Face à de tels changements, les dirigeants politiques de l’Archipel ont dû relever un énorme défi, à savoir le remaniement de règles et de structures devenues obsolètes et inefficaces. Et c’est ce qu’ils ont fait avec les réformes qu’ils ont adoptées dans les années 1990, en particulier celles destinées à rationnaliser l’édifice de l’administration centrale. Celles-ci se justifiaient pour de nombreuses raisons, mais l’enjeu le plus important pour le système politique n’en restait pas moins d’améliorer sa réactivité vis-à-vis des mutations rapides globales du monde post-guerre froide.

Les réformes les plus importantes ont été celles du système électoral adoptées en 1994 et celles de l’administration opérées pour l’essentiel en 2001.

La réforme électorale a consisté à remplacer les circonscriptions à sièges multiples – de 3 à 5 sièges – de la Chambre des représentants par des circonscriptions à siège unique. Le Japon est ainsi passé d’un système à vote unique non transférable à un système mixte combinant un scrutin uninominal majoritaire à un tour avec un scrutin proportionnel plurinominal. L’objectif des législateurs japonais était de faciliter les changements de gouvernement en privilégiant le bipartisme et en donnant davantage de pouvoir aux chefs de chaque formation politique. Désormais, le parti qui remporterait les élections législatives serait en mesure de former un gouvernement même en l’absence de partenaires de coalition et les prises de décision seraient du ressort du Premier ministre et des ministres de son Cabinet à travers un processus descendant efficace. Le peuple pourrait manifester son approbation ou sa désapprobation à l’occasion des élections législatives en soutenant ou en rejetant le parti au pouvoir.

La réforme administrative du début du XXI^e siècle a quant à elle rationnalisé l’organisation de l’administration centrale en renforçant le rôle du gouvernement au détriment de la bureaucratie. La refonte du système électoral de 1994 avait prévu un système de décision politique renforçant la fonction gouvernementale, mais elle ne donnait pas au chef du gouvernement les moyens de mettre en œuvre un programme énergique. La réforme de l’administration a donc attribué le pouvoir de faire adopter des priorités politiques aux ministres nommés par le Premier ministre, sans tenir compte des exigences des différents ministères. Concrètement parlant, le rôle du secrétariat du Cabinet a été renforcé, un nouveau Bureau du Cabinet a été mis en place, et de nouveaux postes de ministres d’État chargés des missions spéciales ont été créés au sein du bureau du Cabinet.

 Les événements politiques des trois dernières décennies

Tableau établi par Nippon.com

De l’alternance du pouvoir au rôle prépondérant du Bureau du premier ministre

Les réformes institutionnelles opérées par le Japon au cours de l’ère Heisei ont profondément modifié le visage politique du pays. La mise en place de circonscriptions électorales à siège unique a permis d’envisager la possibilité de battre le Parti libéral-démocrate. Et c’est exactement ce qui s’est passé en 2009, quand le Parti démocrate du Japon, fondé en 1996, a remporté les élections et formé un gouvernement. Du coup, l’exercice du pouvoir à l’intérieur du PLD et du PDJ a été davantage centralisé. À preuve le refus du Premier ministre Koizumi Junichirô d’apporter son appui aux candidats qui ne voulaient pas soutenir son programme de privatisation de la poste, en 2005. L’autorité sans faille dont jouit le Premier ministre Abe Shinzô au sein du PLD montre elle aussi à quel point la fonction de président du parti a pris de l’importance.

Koizumi Junichirô – Premier ministre du 26 avril 2001 au 26 septembre 2006 – a su habilement profiter du surcroit de pouvoir donné au bureau du Premier ministre pour faire progresser les réformes qu’il avait prévues. Les directives politiques venaient non plus de l’administration centrale mais du bureau du Premier ministre assisté par le secrétaire général du Cabinet et les ministres d'État spécialement appointés par le chef du gouvernement. C’est ainsi que Koizumi Junichirô a pu nommer Takenaka Heizô d’abord ministre d’État chargé de la politique économique et fiscale (2001) puis ministre d’État chargé des services financiers (2002), avant même qu’il ne soit élu à la Diète (2004). Les projets du Premier ministre étaient mis en œuvre par le Bureau du Cabinet et certains commençaient déjà à penser que cet organe avait pris trop d’importance. Le temps était révolu où le chef du gouvernement japonais assistait en spectateur aux batailles politiques mettant aux prises les ministères et où c’était le ministère des Finances qui avait toujours le dernier mot.

L’effritement de l’opposition

En l’espace de trente ans, le système de décision politique japonais a progressé, mais on ne peut pas vraiment dire que cela a permis à l’Archipel de se mettre au diapason de l’évolution de la situation dans le monde. L’incapacité des hommes politiques japonais à faire preuve d’une plus grande réactivité peut être attribuée à deux facteurs.

Le premier est que certains secteurs sont restés hors de portée des réformes du système électoral et de l’administration ou bien qu’ils ont pris des mesures pour les entraver et, ce faisant, diminué leur impact. C’est ainsi qu’en 1999, la Banque du Japon (BoJ) a acquis son indépendance vis-à-vis du gouvernement japonais, ce qui a contribué par la suite à compliquer la tâche des dirigeants du pays. Par ailleurs, les initiatives politiques du gouvernement ont été systématiquement bloquées chaque fois qu’il était divisé, du fait que la réforme du système électoral n’a pratiquement pas affecté la Chambre des conseillers.

Le second facteur à l’origine du manque de réactivité des politiciens japonais est dû à une conséquence imprévue des réformes. Le système mixte combinant un scrutin uninominal majoritaire à un tour avec un scrutin proportionnel plurinominal mis en place s’est en effet avéré incompatible avec un bipartisme viable, parce que les membres de l’opposition ont tendance à former des petits groupes dissidents dans l’espoir de remporter des sièges à la proportionnelle. Du coup, les élus de la Diète ne se sentent plus tout à fait contraints de rester affiliés à l’un des deux grands partis politiques.

Par ailleurs, certains hommes politiques de la majorité ayant eu l’occasion de se retrouver dans l’opposition, ils redoutent de finir à nouveau dans la même situation. Prêts à tout pour rester au pouvoir, ils préfèrent faire des promesses idylliques aux électeurs plutôt que de débattre avec leurs adversaires sur les mérites respectifs de leurs positions. Et les chances de l’administration d’appliquer des mesures nécessaires mais impopulaires, comme une hausse de la taxe à la consommation, ont diminué d’autant.

Un nouveau défi politique pour une nouvelle ère

Durant l’ère Heisei, le Japon a considérablement transformé son système politique mais pas suffisamment pour être en mesure de réagir de façon active et efficace face à l’évolution du monde et de la société. L’électorat japonais semble de plus en plus lassé par les réformes qui n’en finissent pas et on commence même à entendre parler des « 20 ans perdus » de l’ère Heisei.

La présence prolongée d’Abe Shinzô au poste de Premier ministre a certes apporté un moment de répit après la période de turbulences politiques qui avait précédé. Mais elle n’a pas non plus fait beaucoup progresser les choses. Qui plus est, le semblant de stabilité politique actuel fait bien pâle figure comparé à la domination sans partage exercée par le PLD du temps du système instauré en 1955. En fait, c’est une accalmie bien chère payée si l’on considère que ce dont le Japon a vraiment besoin, c’est de la capacité à s’adapter au rythme du monde en perpétuel changement qui l’entoure. Se montrer plus réactif tout en s’attaquant aux secteurs où les réformes ont échoué, voilà sans doute le prochain grand défi que les dirigeants politiques de l’Archipel vont devoir relever au cours de la nouvelle ère qui va s’ouvrir.

(D’après un article en japonais. Photo de titre : le Premier ministre Hosokawa Morihiro, à droite, et Kôno Yôhei, président du Parti libéral-démocrate, échangent des documents signés le 29 janvier 1994 à la Diète japonaise, dans le cadre de la réforme du système politique japonais. Jiji Press)