Promouvoir ou réglementer ? Une stratégie japonaise ambigüe en matière d’énergie nucléaire

Le nucléaire : du « moins possible » à « utilisation maximale »

Le 10 février 2023, le gouvernement du Premier ministre Kishida Fumio a considérablement modifié sa politique en matière d’énergie nucléaire. Avec sa stratégie de base pour la mise en œuvre de la GX (transformation verte), le gouvernement choisit un cap bien différent de ses prédécesseurs, tels que Abe Shinzô (2012-2020) ou Suga Yoshihide (2020-2021), qui adoptaient des approches plus prudentes. Les deux administrations précédentes ont vu le redémarrage des centrales nucléaires, autorisé selon certaines circonstances, mais l’objectif à long terme était de réduire la dépendance du Japon par rapport à l’énergie nucléaire. En somme, aucun nouveau réacteur ne devait être construit et les structures existantes ne devaient pas non plus être modernisées. En revanche, la nouvelle politique de base de la GX définit clairement l’énergie nucléaire comme l’une des sources qui « contribuent à la sécurité énergétique du pays et sont particulièrement efficaces pour le processus de décarbonisation ». Elle sera donc autant que possible privilégiée. L’exécutif a pris des initiatives pour développer et construire des réacteurs de prochaine génération, notamment sur les sites abritant des centrales nucléaires qui ont été démantelées.

La nouvelle politique de base de la GX prolonge la durée de vie autorisée des réacteurs des centrales déjà existantes. Celles-ci pouvaient fonctionner jusqu’à « 40 ans en principe », avec un maximum de 60 ans, mais désormais, tout temps d’arrêt dû à des procédures d’ordre judiciaire ou réglementaire, tels que les périodes qui ont suivi l’accident nucléaire de Fukushima Daiichi en 2011, ne sera pas comptabilisé dans la durée de vie d’un réacteur. Certaines installations nucléaires pourraient donc ainsi être exploitées au-delà de 60 ans. Le gouvernement a ensuite codifié ces changements dans le Projet de loi sur la décarbonisation de l’approvisionnement en électricité, soumis au Parlement le 28 février. Le texte consistait en une série d’amendements à cinq lois relatives à l’énergie, finalement promulgués en mai.

Cependant, ceux qui habitent près de la centrale nucléaire de Fukushima Daiichi n’ont pas oublié cette tragédie et toutes les conséquences qu’elle a engendrées. Loin de là. Sur place, il y a 880 tonnes de combustible et de débris qu’il est pratiquement impossible d’enlever, si bien que le démantèlement ne sera vraisemblablement pas terminé avant 40 ans, comme initialement prévu. En août 2023, 337 kilomètres carrés de terres, répartis sur sept municipalités étaient toujours inhabitables, et 26 808 personnes n’ont toujours pas pu regagner leur domicile dans la préfecture de Fukushima. Le 24 août, de l’eau traitée de la centrale et qui contient du tritium radioactif a été déversée dans la mer, se heurtant à l’opposition de l’industrie halieutique locale et l’embargo de la Chine. Avec la situation actuelle à Fukushima et les inquiétudes suscitées sur la question de la sécurité de l’exploitation des centrales nucléaires, pourquoi ce revirement si soudain dans la politique japonaise en matière d’énergie nucléaire ?

La centrale nucléaire de Fukushima Daiichi, le 24 août 2023 (© Jiji)

La prudence des anciens gouvernements

Produire de l’énergie nucléaire coûte relativement cher si l’on considère le cycle de vie d’une centrale dans sa totalité, y compris le retraitement du combustible, l’élimination des déchets radioactifs, les coûts de démantèlement en plus de la réponse apportée à la suite de l’accident et les coûts d’atténuation des risques. Les dépenses de construction et de sécurité ont également considérablement augmenté depuis mars 2011. Cependant, pour les centrales nucléaires déjà construites, les coûts de production restent relativement bas, permettant de faire baisser les prix de l’électricité.

C’est pour cette raison, et aussi parce que les centrales nucléaires engendrent des coûts de maintenance et de gestion élevés pendant les périodes de mise à l’arrêt, que les compagnies d’électricité japonaises, le secteur de l’industrie au sens large, et le ministère de l’Économie, du Commerce et de l’Industrie (METI) ont plébiscité le redémarrage des centrales à l’arrêt, dont les opérations avaient été suspendues jusqu’à ce que leurs opérateurs puissent prouver qu’ils peuvent satisfaire aux exigences des nouvelles normes en vigueur.

La construction de nouvelles centrales nucléaires n’a pas non plus été complètement exclue pendant les gouvernements Abe et Suga. En effet, des responsables n’ont eu de cesse de citer la capacité des centrales nucléaires à réduire les coûts de production d’électricité, à assurer un approvisionnement stable en électricité tout en augmentant la capacité d’autosuffisance énergétique du pays, et à contribuer à lutter contre le changement climatique par la décarbonisation de l’économie japonaise. De plus, certains craignaient qu’un abandon total de l’énergie nucléaire ne soit synonyme pour le Japon de pertes de ressources humaines et de savoir-faire technologique. Ainsi, le pays prendrait du retard dans d’importants secteurs tels que la sécurité énergétique et la compétitivité à l’échelle nationale. Un tel postulat était d’autant plus préoccupant que la Russie comme la Chine cherchaient à devenir leaders dans la construction de réacteurs de nouvelle génération.

Toutefois, craignant de s’attirer les foudres de l’opinion publique, Abe Shinzô comme Suga Yoshihide ont maintenu qu’ils n’avaient pas, « à l’heure actuelle », l’intention de construire de nouvelles centrales sur des sites nouveaux ou déjà existants. L’opinion publique est alors restée hésitante sur la question de l’énergie nucléaire jusqu’au début de l’administration Kishida. Selon un sondage du journal Asahi Shimbun, une forte majorité de personnes était contre le redémarrage, ceux qui se sont prononcés « pour » se situant entre 28 % et 32 %. Et l’administration Suga a marché dans les pas de son prédécesseur Abe Shinzô, et ira même plus loin, en nommant Kôno Tarô et Koizumi Shinjirô, deux sceptiques de l’énergie nucléaire, à des postes ministériels importants et qui faisaient la part belle à la promotion des énergies renouvelables. Le Premier ministre Kishida n’était lui-même « pas très enthousiaste » à l’idée d’un retour au nucléaire. Dans un livre paru en 2021, le dirigeant japonais écrit : « Mon opinion est qu’à l’avenir, nous devrions réduire notre dépendance à l’égard de la production d’électricité nucléaire et concentrer le bouquet énergétique du Japon sur les énergies renouvelables telles que l’éolien en mer, la géothermie et l’énergie solaire. »

Deux éléments en faveur d’un retour au nucléaire

Au Japon, les partisans de l’énergie nucléaire ont cependant été traités plus chaleureusement. Alors que les pays occidentaux ont progressivement assoupli les restrictions liées au Covid-19, l’économie a commencé à s’accélérer. Mais l’approvisionnement et la production d’énergies fossiles ne pouvaient satisfaire la demande si bien que les prix ont explosé dans le monde entier. Cette situation a amené les banques centrales à relever leurs taux d’intérêt, afin d’apaiser les effets de l’inflation. Puis, l’invasion russe en Ukraine en février 2022 a rendu l’approvisionnement en énergie instable, en faisant un défi encore plus important à l’échelle de la planète tout entière.

Mais Tokyo a poursuivi sa politique monétaire et fiscale expansionniste. L’affaiblissement rapide du yen a exacerbé la situation, déjà grave, du Japon en raison de la quasi-dépendance totale du pays aux importations de pétrole et de gaz naturel. L’inflation a atteint des niveaux qui n’avaient pas été observés depuis des décennies au Japon.

En plus du coût des intrants énergétiques, le Japon n’a pas construit assez rapidement d’installations plus efficaces pour la production d’énergie, capables de remplacer les centrales électriques inefficaces, déclassées, qui utilisaient des énergies fossiles. En partie en raison de la politique de décarbonisation mise en place par le gouvernement, la capacité d’approvisionnement en électricité s’en est trouvée réduite, avec des prix encore plus élevés, et un risque accru de panne de courant généralisée. En effet, le gouvernement a émis la première alerte à la consommation d’électricité en mars 2022 dans les zones desservies par la Tokyo Electric Power Company (Tepco) et la Tôhoku Electric Power Company.

L’opinion publique commença alors à changer sur la question du nucléaire. Selon un sondage mené par le journal Asahi Shimbun, en février 2022, le nombre d’opposants au redémarrage des centrales était devenu minoritaire, du jamais vu. Après la victoire confortable du Parti libéral démocrate (PLD) en juillet de la même année aux élections de la Chambre des conseillers, le Premier ministre Kishida était sur le point de profiter de « trois années dorées », pendant lesquelles il n’y aurait pas d’élections nationales à moins qu’il n’en décide lui-même autrement et n’organise un scrutin. Galvanisé par le confort de sa position, il a organisé la première réunion du Conseil de mise en œuvre de la GX et a entamé un revirement de la politique du gouvernement vers la construction de nouvelles centrales nucléaires et/ou l’allongement des périodes d’exploitation des structures déjà existantes.

En décembre 2022, le journal Asahi Shimbun a rapporté que le secrétaire politique de Kishida Fumio, Shimada Takashi, avait déclaré que la politique de son gouvernement était désormais d’améliorer ou de remplacer les centrales nucléaires. Shimada Takashi a été vice-ministre au METI et également directeur de Tepco après sa nationalisation effective. Au sein du METI, des voix ont commencé à s’élever ; le retour vers le nucléaire devait être décidé « maintenant ou jamais ». L’administration Kishida commença bientôt à promouvoir activement la construction de nouvelles centrales nucléaires, arguant qu’il « valait mieux bâtir de nouvelles structures que de dépendre des anciennes ». L’opinion publique sur le redémarrage des centrales a continué de s’apaiser : la version de février 2023 du sondage du journal Asahi Shimbun révéla que les pro-redémarrages étaient maintenant plus nombreux (51 %) contre leurs détracteurs (42 %). Si le réel impact de ces décisions ne permettra pas de résoudre les défis énergétiques auxquels est confronté le Japon à court terme, il a au moins eu le mérite de démontrer la confiance du gouvernement en l’utilisation du nucléaire, en tant qu’étendard des efforts déployés par le pays pour la décarbonisation. Les compagnies d’électricité japonaises, le secteur industriel au sens large et le METI ont réussi à exploiter l’opportunité actuelle d’orienter la politique énergétique du Japon vers une plus grande dépendance à l’énergie nucléaire.

Kishida Fumio avide de reconnaissance

Pourquoi alors, est-ce le Premier ministre Kishida, initialement sceptique quant à la dépendance à l’énergie nucléaire, qui a décidé de prendre le risque de perdre le soutien de l’opinion publique pour le retour du Japon sur la voie de l’énergie de l’atome ? Abe Shinzô était lui pourtant pro-nucléaire.

Même avant de devenir le chef du gouvernement nippon, Kishida Fumio était connu pour son manque de vision politique. Mais, en décembre 2022, il annonce plusieurs revirements politiques historiques. Non seulement, son gouvernement a annoncé un retour à une part plus importante du nucléaire dans le bouquet énergétique du pays, mais également une possible transformation dans la politique sur la sécurité du Japon, avec la révision de documents clés sur la sécurité, une augmentation significative du budget militaire et une décision officielle d’autoriser les Forces d’autodéfense du Japon à développer des « capacités de contre-attaque » pour cibler les positions militaires qui agresseraient le Japon à l’étranger.

Kishida Fumio n’aurait pas pu cacher son exubérance, se vantant tout autour de lui d’ « avoir fait ce que Abe Shinzô n’avait pas pu faire ». Par ailleurs, le 4 janvier 2023, en conférence de presse, il a qualifié le caractère historique de son gouvernement comme axé sur la confrontation « tête baissée » de problèmes difficiles et non résolus que la nation ne pouvait simplement pas remettre à plus tard. Il a ensuite reporté son attention sur l’une des questions les plus épineuses : le déclin du taux de natalité. Il s’est alors engagé à mettre en place des mesures « à un niveau totalement différent », pour la pérennité de la société nippone tout entière.

Kishida Fumio n’est pas devenu Premier ministre pour mettre en œuvre un programme en particulier. Alors que sa survie en politique semble être son premier objectif, il adopte une approche plutôt pragmatique pour prolonger son gouvernement en se taillant une réputation de quelqu’un qui s’attaque à des problèmes difficiles qui ne peuvent plus être remis à plus tard. Il cherche ainsi la reconnaissance de son gouvernement et du PLD, avec pour objectif d’augmenter le nombre de ses soutiens et son influence politique.

Le problème de retraitement et d’élimination des déchets nucléaires

Même si le gouvernement fait marche arrière et revient à une politique énergétique qui repose sur l’optimisation de l’utilisation du nucléaire, les défis restent nombreux. Certains experts ont des doutes quant à la construction de nouvelles centrales nucléaires. Les coûts seront probablement considérables pour les réacteurs nucléaires de nouvelle génération, tels que les réacteurs à eau légère utilisés dans les nouvelles centrales nucléaires en Europe. Leurs coûts peuvent atteindre 1 000 milliards de yens (6,1 milliards d’euros). Si la population soutient le redémarrage du nucléaire en général, ce n’est pas nécessairement le cas lorsqu’il s’agit de la construction de centrales nucléaires à proximité de zones résidentielles. Pour autant, les réactions négatives de la population locale risquent de rester un frein. D’autres inquiétudes se sont également élevées quant à l’allongement significatif des périodes d’exploitation des centrales et du maintien de règles de sécurité efficaces, alors que la conception des structures devient obsolète et que les équipements se détériorent.

Traditionnellement, l’une des critiques formulées par les détracteurs de l’exploitation de centrales nucléaires au Japon est l’absence d’une politique de cycle complet du combustible, avec un retraitement et un stockage en toute sécurité du combustible usé. Et c’était un problème auquel la société Rokkasho, dans la préfecture d’Aomori, était censé remédier, tout du moins partiellement. Cependant, cette structure ne devrait plus être achevée, et aucun site de stockage final pour les déchets hautement radioactifs n’a été décidé. Le cycle du combustible nucléaire « interrompu » au Japon semble donc se poursuivre.

Par ailleurs, aucun plan d’évacuation en cas d’accident nucléaire complexe n’a été prévu par les municipalités à proximité des centrales existantes et même dans le cas contraire, leur efficacité peut être mise en doute. Avec l’attaque et l’occupation par Moscou d’une centrale nucléaire en Ukraine, il serait tout à fait plausible que les installations nucléaires deviennent la cible d’une attaque militaire ou terroriste.

L’usine de retraitement du combustible nucléaire à Rokkasho, dans la préfecture d’Aomori. (© Kyôdô)

La reprise des activités des centrales existantes n’a par ailleurs pas progressé comme certains membres du parti au pouvoir et du milieu des affaires l’auraient souhaité. Et ils ont manifesté leur mécontentement vis-à-vis de l’Autorité de régulation du nucléaire (ARN), notamment en raison de processus d’inspection jugés trop longs. Cependant, nombre des centrales faisant l’objet d’inspections se trouvent dans des environnements difficiles, vulnérables aux catastrophes naturelles, rendant la démonstration de sécurité difficile. Cette situation est souvent aggravée par des données erronées soumises par des compagnies d’électricité lorsqu’elles demandent le redémarrage de réacteurs ou de centrales.

Entre promotion et régulation, des lignes floues

Mais la diminution du degré d’indépendance vis-à-vis de l’ARN est autrement plus problématique. Cette indépendance a été remise en question à la suite de la décision d’allonger significativement la durée maximum d’exploitation des centrales. En juillet 2022, d’anciens responsable du METI occupaient les trois plus importants postes au sein du secrétariat de l’ARN : secrétaire- général, secrétaire-général adjoint et ingénieur en chef. De plus, il a été révélé que dans la formulation des changements de la législation nucléaire, des responsables du secrétariat de l’ARN et de l’Agence des ressources naturelles et l’énergie du METI ont discuté des amendements, sans en informer au préalable l’ARN, alors que cela est requis par la loi. Les relations étroites entre le METI et le secrétariat semblent avoir été approfondies après une période d’apparente indépendance, après sa création en 2012.

Mais ce n’est pas tout. Il y a eu un autre problème en février 2023, lorsque les commissaires de l’ARN ont délibéré sur les amendements visant la prolongation du cycle de vie des centrales nucléaires, tout en transférant la juridiction administrative prévue pour de telles décisions de l’ARN (sur la base de la Loi sur la réglementation des matières premières nucléaires, des matières combustibles nucléaires et des réacteurs) au METI (en vertu de la Loi sur le commerce de l’électricité). Ishiwatari Akira, l’un de ces commissaires, s’est opposé à la proposition. Pour lui, les changements proposés n’amélioraient pas la sécurité ou ne reposaient sur aucun fondement scientifique. Malgré cela, la commission a, chose inhabituelle, décidé de voter sur la proposition plutôt que de former un consensus. Finalement, une majorité de 4 contre 1 a approuvé les propositions d’amendements.

Cependant, plusieurs membres de commissions qui s’étaient exprimés en faveur de la proposition ont plus tard exprimé leur mécontentement, se plaignant de n’avoir eu que peu de temps pour prendre une décision, selon un calendrier imposé par l’extérieur. Par ailleurs, le report des projets pour l’élaboration de règles concrètes, garantissant la sécurité après des prolongations de durée de vie pouvant aller jusqu’à 60 ans maximum et au-delà, comme cela est envisagé pour certaines installations nucléaires, a également créé un certain malaise. Telles sont les conséquences des pressions exercées sur l’ARN par un gouvernement qui souhaite une révision rapide de la législation.

Le gouvernement Kishida a brouillé la séparation entre les responsabilités de « régulation » et de « promotion » en matière de politique énergétique, pour une utilisation maximale de l’énergie nucléaire. Cette séparation a été mise en place en partie sur la base des leçons tirées de l’accident nucléaire qui a suivi la catastrophe de 2011 et pour rassurer la population. S’attirer les foudres de l’opinion publique ne pourrait que rendre plus difficiles la justification et la mise en œuvre de l’utilisation future de l’énergie nucléaire.

(Photo de titre : la centrale nucléaire de Takahama de Kansai Electric. Kyôdô)