Les centres de refuge au Japon sont-ils un désastre en eux-mêmes ?

De grandes disparités dans les centres d'évacuation

Le Japon est tristement connu pour ses nombreuses catastrophes naturelles de grande ampleur. De 1995, année du Grand tremblement de terre de Hanshin-Awaji (ou séisme de Kobe), à 2018, environ 4 900 personnes sont des victimes « indirectes », mortes pour la plupart dans des centres d'évacuation. Ces décès reconnus comme étant liés à des catastrophes majeures, sont la funeste conséquence du fardeau physique de la période d'évacuation ou de maladies préexistantes aggravées en raison du stress engendré par ce mode de vie. Le constat est sans appel : les conditions de vie dans ces centres d'évacuation constituent elles-mêmes un désastre, qui peut être fatal.

Depuis le séisme de 2004 de Niigata, je fais des recherches sur les embolies pulmonaires chez les personnes évacuées. Communément appelée « syndrome de la classe économique », cette maladie se matérialise par la formation de caillots sanguins dans les vaisseaux des poumons et dans d’autres parties du corps. Une station assise prolongée dans des positions inconfortables, comme c’est le cas en classe économique dans un avion, entraîne une mauvaise circulation sanguine et peut causer la formation de caillots dans les veines de la partie inférieure des jambes. Plus la station assise est longue, plus la probabilité est grande que ces caillots retournent au cœur et de là aux poumons, ce qui dans les cas graves, peut être fatal.

Après le tremblement de terre de Niigata en 2004, 14 personnes ont développé une embolie pulmonaire. Toutes dormaient dans leur voiture, leur maison ayant été gravement endommagée par la catastrophe,et 7 d’entre elles sont décédées. C’est à partir de ce moment-là que la population a commencé à prendre conscience du « syndrome de la classe économique » et surtout qu’il pouvait être mortel pour des personnes ayant été évacuées dans des zones sinistrées.

En 2007, lorsqu’un autre puissant tremblement de terre a une nouvelle fois frappé au large de la région de Niigata, peu ont choisi de dormir dans leur voiture, se rappelant encore la catastrophe qui s'était produite trois plus tôt. Conséquence : presque aucun cas de « syndrome de la classe économique » causé par des positions de sommeil inconfortables dans un véhicule n’a été constaté.

Des décès liés aux catastrophes ont toutefois été rapportés dans les centres d'évacuation. Nombreux, ils peuvent prendre différentes formes, mais ils ont tous un point en commun : dans tous les cas, des lits d’urgence en quantités insuffisantes, si bien que les personnes évacuées n’ont d’autre choix que de dormir à même le sol, serrées les uns contre les autres. Une échographie veineuse des jambes des personnes évacuées a révélé de nombreux cas de caillots sanguins chez des personnes résidant dans des centres d’évacuation de grande taille, abritant plus de 100 personnes, près de l’épicentre du séisme. Pis encore : davantage de cas ont été découverts un mois après le tremblement de terre que dans la semaine suivant la catastrophe, et ce malgré des conseils donnés dans les centres sur l’importance de faire de l’exercice et de bien se désaltérer pour prévenir une embolie pulmonaire. Devant ce triste constat, j’en ai conclu qu’il était impossible de prévenir une embolie pulmonaire chez les personnes évacuées dormant à même le sol dans des locaux étroits.

Mes recherches suite au tremblement de terre de 2008 de Iwate-Miyagi Nairiku ont permis de démontrer une différence dans la fréquence de formation de caillots en fonction du milieu de vie, dans divers types de centres d'évacuation. Même dans le cas de centres où les personnes dormaient à même le sol, le nombre d’embolies pulmonaires a diminué lorsque des cloisons étaient utilisées pour séparer les familles âgées des plus jeunes avec des enfants, ou lorsque des mesures étaient prises pour renforcer la communication entre les personnes évacuées, par exemple en les rassemblant pour faire de la confiture de fraises. Dans les centres d'évacuation surpeuplés et bruyant, situés près d’un siège d’opérations d’urgence, où les personnes évacuées dormaient par terre, la formation de caillots de sang était plus fréquente.

Des évacués sains dans des environnements sains

Le Grand tremblement de terre de l’Est du Japon du 11 mars 2011 a touché une très vaste zone. Près des zones côtières, les centres d'évacuation qui ont été créés après la catastrophe étaient inondés de boue par le tsunami, tandis que les structures plus éloignées du littoral offraient des conditions de vie relativement bonnes. L'échographie veineuse des jambes de personnes vivant dans ces centres a montré une fréquence élevée d’embolies pulmonaires dans des centres situés dans des zones particulièrement touchées par le tsunami. Plus les personnes évacuées étaient éloignées de la côte, moins elles étaient susceptibles de développer des caillots sanguins.

Pour comprendre le lien de corrélation entre les conditions de vie dans un centre d'évacuation et la fréquence des embolies pulmonaires, nous avons décidé d’attribuer des indicatifs chiffrés aux modes de vie dans les centres d'évacuation. Ceci à l’aide du formulaire d'évaluation de la santé environnementale des centres d'évacuation créés en cas de catastrophe, élaboré par les Centres pour le contrôle et la prévention des maladies, ou CDC, aux États-Unis. En 2011, nous avons ainsi pu évaluer les différents modes de vie en fonction de 60 critères d'évaluation, tels que les installations, les aires de jeux pour les enfants, les conditions sanitaires et l’accès aux soins médicaux. Plus le score obtenu était proche de 60, meilleures y étaient les conditions de vie.

Le graphique ci-dessous permet de comprendre que parmi les personnes évacuées dans des centres avec des scores faibles (de 10 environ), le pourcentage d’embolies pulmonaires était alors de 50 %. Cependant, dans le cas de centres ayant obtenu un score supérieur à 40, ce pourcentage chute en dessous de 10 %. Il apparaissait donc clairement que les centres les mieux notés offraient aux résidents un environnement de vie plus sain, où les personnes évacuées étaient donc moins susceptibles de développer des caillots sanguins. Un examen plus détaillé des résultats de notre étude a montré que les caractéristiques dites TKB d’un centre d'évacuation — toilettes, cuisine et lits — étaient des éléments particulièrement importants qui contribuaient à augmenter son indicatif chiffré.

Le Japon à la traîne par rapport à d’autres pays développés

Après les séismes de 2012 en Émilie-Romagne dans le nord de l’Italie, je me suis rendu sur place pour observer les conditions de vie dans les centres d'évacuation. C'était le début de l'été, donc les températures commençaient à être chaudes. Les tentes étaient équipées de climatiseurs et de lits avec matelas. De grandes tentes avaient été fournies pour l’installation de cafétérias et des repas chauds étaient préparés dans des espaces cuisine aménagés dans des conteneurs mobiles. D’autres conteneurs étaient équipés de toilettes et de douches, dont certaines étaient même accessibles aux personnes en fauteuil roulant.

Cependant, au Japon, la plupart des personnes évacuées dorment à même le sol et nombreux sont les gouvernements locaux qui ne prennent même pas la peine d’installer les lits en carton distribués par le gouvernement central dans le cadre d’acheminement de produits d’urgence en cas de catastrophe. Il est vrai que les époques où les personnes évacuées n’avaient que des biscuits de mer, avec pour seuls ingrédients de l’eau, du levain et la farine, sont révolues et depuis longtemps, mais les repas distribués de nos jours ne sont guère plus fantaisistes : des boulettes de riz onigiri pour le petit déjeuner, une sorte de viennoiserie sucrée pour le déjeuner et des boîtes bentô froids pour le dîner.

En Italie, aux antipodes des centres d'évacuation japonais, la moitié de la nourriture préparée en cuisine était maintenue au chaud au bain-marie, assurant quoiqu’il arrive un repas chaud. Aux États-Unis également, le personnel des centres d'évacuation s’efforce de préparer des repas chauds, ce qui est même la norme dans les camps de réfugiés gérés par les Nations Unies.

Nécessité d’une capacité de réponse centralisée

Trois principales causes expliquent la faible qualité de vie dans les centres d'évacuation au Japon. Premièrement, le pays n’a pas d’agence dépendant du gouvernement central spécifiquement chargée des mesures à prendre en cas de catastrophes. Ce sont en majeure partie les gouvernements municipaux des zones touchées qui interviennent. Deuxièmement, les stocks sont insuffisants pour permettre un approvisionnement aux personnes évacuées. Et troisièmement, il n’y a aucune organisation en place pour fournir des fonctions de soutien post-catastrophe.

Au Japon, les mécanismes de soutien post-catastrophe ne sont mis en place qu’après la catastrophe en elle-même. En effet, le pays n’a pas d’organe dépendant du gouvernement central chargé de la réponse aux désastres, et qui serait donc en mesure d’anticiper les préparatifs. D’une part, les mesures budgétaires ne peuvent être prises que sur invocation de la Loi sur les secours en cas de catastrophe. D’autre part, selon la Loi fondamentale sur la gestion des catastrophes, les municipalités sont responsables de la protection de la vie et des biens des résidents. En d’autres termes, jusqu'à ce que les autorités municipales demandent officiellement cette aide, il est difficile pour les gouvernements préfectoraux et nationaux de porter assistance à la population sinistrée. Sans une approche nationale, les disparités dans les sommes qui seront reçues par chaque municipalité me paraissent inévitables.

Depuis les pluies torrentielles dans l’ouest du Japon en juin et juillet 2018 ainsi que le typhon Hagibis en octobre 2019, bien que les lignes directrices du Bureau du gouvernement pour les centres d'évacuation recommandent l’utilisation de lits de camp, de nombreuses communautés touchées n’ont pas utilisé les lits en carton qui leur ont été distribués. Autre problème : les appels d’aide des municipalités vers le gouvernement central doivent d’abord passer par les gouvernements préfectoraux, ce qui fait perdre un temps souvent très précieux. Les infrastructures de communication peuvent être fragilisées en cas de catastrophe, augmentant d’autant plus le risque que de telles demandes ne se perdent en cours de route et n’aboutissent pas.

Au Japon, la préparation des stocks de fournitures d’urgence relève également des municipalités, mais ces stocks ont tendance à être minimes, et les gouvernements locaux dépendent en grande partie du « stock courant ». Ce terme fait référence à des accords conclus entre les gouvernements locaux et des supermarchés ainsi que des distributeurs, permettant aux marchandises nécessaires de continuer à être commercialisées et à atteindre le consommateur en temps ordinaire, tout en garantissant leur approvisionnement en priorité en cas de catastrophe. Cela réduit le coût du stockage à long terme et la nécessité de suivre les dates de péremption des aliments.

C’est ce qui se passe également dans d’autres pays développés. De plus, des lits, des tentes, des toilettes et des équipements de cuisine sont stockés en quantité suffisante pour couvrir les besoins d’environ 0,5 % de la population. Au Japon, ce n’est pas le cas. L’Archipel ne dispose pas d’un tel système de stockage coordonné. Et les conséquences de cette situation se sont par exemple fait ressentir après le passage du typhon Hagibis lorsque les habitants de certaines régions ont dû apporter leur propre nourriture, eau et couvertures dans les centres d'évacuation. Les typhons étant une forme de catastrophe naturelle prévisible, les gouvernements auraient dû être en mesure de procéder aux préparatifs qui s’imposaient, mais les stocks nécessaires n'étant pas définis par des lois, les municipalités les plus touchées n’ont pu s’organiser à la mesure de la situation.

Il n’est pas rare que les fabricants engagés dans ces accords signent des contrats avec plusieurs municipalités à la fois, ce qui augmente le risque que les fournitures ne s'épuisent lorsqu’une catastrophe survient dans une vaste zone. Pour ajouter à ce chaos, lorsque les voies de transport sont perturbées ou coupées après une catastrophe, ces accords seuls ne sont pas suffisants pour obtenir les produits nécessaires.

Enfin, ce manque de coordination sur le plan budgétaire pose un autre problème : les gouvernements préfectoraux et municipaux ne peuvent financer ni l’achat ni le stockage de produits sur leur budget ordinaire, ce qui signifie que le gouvernement national doit assumer la responsabilité de ces tâches. Des mesures budgétaires pour préparer les stocks doivent être mises en place en temps ordinaire, bien avant une catastrophe. Cette cacophonie générale montre bien qu’une entité du niveau d’une agence nationale pour gérer les interventions en cas de catastrophe est plus que nécessaire.

Non, les responsables gouvernementaux ne peuvent pas tout faire

Enfin, n’oublions pas de mentionner les organisations d’aide aptes à réagir après un sinistre au Japon sont peu nombreuses. Dans d’autres pays développés, une formation préparant à intervenir en cas de catastrophe est dispensée, à la suite de laquelle les personnes qui l’ont suivie s’inscrivent auprès des autorités nationales, formant un réseau de personnes aux rôles clairement définis et qui peuvent être sollicitées pour fournir un soutien spécialisé. Les cuisiniers, par exemple, sont prêts à préparer des repas dans des centres d'évacuation et les chauffeurs de camion à livrer des fournitures d’urgence. Ce sont les gouvernements nationaux qui couvrent tous les frais de transport lorsque ces personnes sont appelées à la suite d’une catastrophe, ainsi que les frais de repas et d’hébergement et d’assurance accident pendant les opérations. Je pense que le Japon, lui aussi, devrait suivre ce modèle. Un système similaire devrait être mis en place le plus rapidement possible. Exemple concret des limites du système actuel : les autorités locales ne seraient pas en mesure de fournir suffisamment de personnel pour faire face à une catastrophe à l'échelle d’un tremblement de terre majeur frappant la région de Tokyo ou pis encore suivi d’un tsunami au niveau de la fosse de Nankai.

Une autre leçon que le Japon peut tirer de ces homologues étrangers est la manière dont les activités de soutien dans une région sinistrée sont gérées, principalement par du personnel envoyé par d’autres régions. La raison est simple : les fonctionnaires de la région qui a été touchée sont eux-mêmes susceptibles d'être victimes de la catastrophe, et sont donc moins en mesure de jouer un rôle centrale dans une équipe de soutien. Vu sous un angle humanitaire, on ne demande pas à ceux qui ont perdu des membres de leur propre famille et qui vivent eux-mêmes dans des centres d'évacuation de soutenir d’autres victimes, c’est impensable, et cela constitue une violation de leurs droits humains.

L’absence d’une agence centrale d’intervention en cas de catastrophe au Japon signifie également que ce sont les divisions d’intervention d’urgence des gouvernements municipaux, le Bureau du gouvernement et d’autres autorités encore qui doivent gérer les préparatifs des catastrophes en temps ordinaire. Habituellement, au Japon, tous les trois ans environ, les fonctionnaires administratifs sont transférés d’un poste à un autre lorsqu’ils sont promus. Ainsi, les personnes ne sont en charge de ces tâches que pour des périodes limitées, entraînant un manque de personnel disposant d’une expérience approfondie en la matière. Peu de personnes seront capables de gérer avec confiance des centres d'évacuation le moment venu ; les responsables suivront les instructions du manuel d’urgence à la lettre, faisant preuve de peu de souplesse.

Autre tâche urgente pour le Japon : créer un système où les fonctionnaires administratifs pourront être promus tout en continuant à acquérir une expérience précieuse dans le domaine gouvernemental de la réponse aux catastrophes. Si le Japon veut réduire le nombre de décès liés aux désastres naturels, il doit être en mesure de mettre à disposition des centres d'évacuation confortables et correctement équipés de toilettes, cuisines et lits.

Pour moi, il est de la plus haute importance pour le pays de créer une agence spécialisée dans la préparation et la réponse aux catastrophes, de revoir la gestion des stocks de fournitures d’urgence et de créer des organisations plus solides pour gérer les tâches de soutien post-catastrophe. Des vies en dépendent.

(Photo de titre : des réfugiés dans le gymnase d’une école primaire de la ville de Nagano, après le passage du typhon Hagibis le 13 octobre 2019)