Le retard des réformes causé par une politique expéditive

Le système actuel de retraite et d’assurance médicale a été construit à la fin de la période où la croissance annuelle de l’économie était de l’ordre de 10 %, avec pour prémisse tacite la poursuite de cette croissance forte. Il était aussi basé sur une projection qui voyait le vieillissement démographique culminer vers 2050, lorsque le pourcentage de seniors au sein de la population japonaise serait autour de 20 %. On sait aujourd’hui que cette projection était erronée et on prévoit un pourcentage deux fois supérieur. Comme les mesures nécessaires pour préserver l’équilibre des dépenses de sécurité sociale ont été insuffisantes, en dépit des importants changements intervenus dans l’intervalle dans le contexte socio-économique, ce sont les générations futures qui devront assumer ce fardeau.

Ce déséquilibre inter-générationnel n’entraîne pas seulement une augmentation de la dette sous forme d’émissions d’emprunts d’État destinés à approvisionner les prestations de sécurité sociale. Comparées au niveau nécessaire pour que ceux qui recevront ces pensions demain puissent en bénéficier, les réserves du fonds des pensions publiques présentent un déficit d’un peu moins de 480 000 milliards de yens, approximativement l’équivalent du PIB. Cette dette hors bilan devra aussi être financée par les générations futures, alors même qu’elles seront moins nombreuses.

En dépit de cette situation à haut risque pour la sécurité sociale, le rapport du Conseil national pour la réforme de la sécurité sociale pour l’exercice 2013 s’est limité à proposer une réforme n’apportant que quelques modifications mineures au système actuel qui serait préservé.

Le mythe de l’indestructibilité des pensions publiques explique cela, selon un principe simple : l’État gère l’assurance retraite publique et peut à tout moment utiliser son droit de taxation. Comme cela lui est réalité impossible, il n’a d’autre choix que de continuer à emprunter.

La volonté à courte vue des politiciens qui ne sont pas favorables à une réforme impopulaire du système des retraites afin de ne pas être battus aux prochaines élections y est aussi pour quelque chose. Cela a conduit le ministère de la Santé, du travail et des affaires sociales, en charge de ce dossier, à prendre la mauvaise habitude de se baser sur des suppositions irréalistes afin d’éviter les réformes nécessaires. Par exemple, lors de la révision du financement des retraites de 2004, il s’est servi d’un taux annuel de rendement des placements de 4,1 %, une niveau quasiment impossible à maintenir à long terme, mais qui permettait un scénario dans lequel la pérennité du système de retraite était possible sans réformes majeures (un plan baptisé « Cent ans de sérénité »). Cette doctrine sera apparemment maintenue presque sans aucun changement dans la révision du financement des retraites de l’exercice 2014.

Relever l’âge de début des prestations est indispensable

La règle utilisée pour améliorer le financement des retraites consiste à relever les cotisations en diminuant les prestations. Ainsi, si le taux du nombre des cotisants rapporté à celui des bénéficiaires  des prestations baisse, le système est conçu pour contrôler automatiquement l’augmentation des prestations. Mais cette disposition n’est appliquée que dans le cadre des ajustements annuels pour l’inflation, afin de faire en sorte que le montant nominal des prestations ne change pas. Elle n’a donc pas fonctionné pendant toute la période de déflation que le Japon a traversée. Il faut se débarrasser de cette contrainte pour permettre au mécanisme d’ajustement automatique d’agir.

Le relèvement de l’âge du début des prestations serait aussi efficace pour améliorer l’état des finances, parce qu’il raccourcirait la durée pendant lesquelles elles sont servies en rallongeant la durée pendant laquelle les cotisations sont versées. Au Japon, il est prévu que cet âge soit relevé à 65 ans pour les hommes d’ici à 2025, (et à 2030 pour les femmes), mais c’est un âge trop bas comparé à ce qui est aujourd’hui la norme dans les principaux pays européens, à savoir 67-68 ans. Au Japon, un des pays où la longévité est la plus élevée au monde, il faut viser au moins 70 ans.

Réagir au vieillissement démographique est un problème considérable pour tous les pays avancés, mais l’avantage du Japon à cet égard est le niveau élevé de la volonté de travailler de ses seniors. Le taux d’emploi des hommes âgés de 60 à 64 ans en 2010 était de 76 % au Japon, un niveau très haut comparé à 59 % aux États-Unis, et 56 % en Allemagne. La bonne santé des seniors japonais est certainement un facteur, de même que l’influence des habitudes des employeurs de valoriser les travailleurs âgés. Cela devrait aussi faciliter le relèvement de l’âge du début des prestations, et il faut en tirer partie.