Coopération au maintien de la paix : le Japon doit cesser d’envoyer des troupes

Le Rwanda et la nouvelle conception du maintien de la paix

En 1992, quand le Japon a adopté la Loi sur la coopération à la paix internationale, les Nations unies redoutaient presque autant que lui la perspective d’un engagement militaire. La gestion du maintien de la paix par l’ONU a connu un tournant décisif pendant la guerre civile au Rwanda. Après la rupture du cessez-le-feu survenue en 1994, les partisans du gouvernement se sont déchaînés. Un million de civils ont perdu la vie au cours de massacres auxquels les forces de maintien de la paix des Nations unies, liées par le principe d’impartialité, ont assisté passivement. Suite à cette tragédie, la gestion des opérations de maintien de la paix par les Nations unies a fait l’objet d’une multitude de changements.

En 1999, le secrétaire général de l’ONU Kofi Annan a publié un bulletin détaillant « les principes et les règles du droit humanitaire international [...] applicable aux forces des Nations unies lorsqu’elles se trouvent en situation de conflits armés et qu’elles prennent une part active aux combats ». En l’occurrence, l’expression « droit humanitaire international » fait référence aux lois de la guerre, autrement dit aux règles auxquelles sont assujetties les parties prenantes aux conflits armés. Pour la communauté onusienne, cette reconnaissance explicite de la possibilité d’un engagement des forces de l’ONU dans les combats est venue comme un coup de tonnerre dans un ciel bleu. À peu près à la même époque, la protection des civils a commencé à prendre une place prééminente dans les mandats des missions de maintien de la paix de l’ONU.

Peu après la publication du bulletin de M. Annan, je suis allé au Timor oriental pour y occuper les fonctions d’administrateur de district dans le cadre de l'Administration transitoire des Nations unies au Timor-Oriental (ATNUTO). Le poste auquel j’étais affecté se trouvait au Cova Lima, un district limitrophe de l’Indonésie. En juillet 2000, une unité de maintien de la paix sous mon autorité s’est trouvée face à des membres d’une milice pro-indonésienne opposée à la sécession du Timor oriental. Des coups de feu ont été tirés et deux casques bleus ont été tués (un Néo-Zélandais et un Népalais). Conformément aux directives de M. Annan, l’unité de maintien de la paix a choisi de traiter les miliciens comme des belligérants et de passer à l’action armée avec l’intention de « ne pas faire de prisonniers ». L’unité a pourchassé et abattu 15 membres de la milice. C’est seulement en 2002, après que l’ordre eut été pleinement rétabli, que le Japon a envoyé un contingent des FAD (une unité du génie) participer à la mission de maintien de la paix au Timor oriental.

Du statut d’hôte bienvenu à celui de fardeau

À l’époque où le maintien de la paix restait un genre de mission plutôt idyllique, tout le monde était heureux de traiter les unités des FAD comme des hôtes de marque. Les fonctionnaires de l’ONU et des gouvernements locaux appréciaient la coopération du personnel des FAD du fait qu’elle constituait la garantie d’un apport japonais d’aide au développement. Tout ce qu’ils demandaient, c’est que les Japonais ne se retrouvent pas en situation délicate.

Cette époque est révolue. Aujourd’hui, les hommes des forces de maintien de la paix sont des combattants potentiels et les règles d’engagement (RDE) qui régissent l’usage de la force pour toutes les missions sans exception ont été modifiées en conséquence. Les RDE sont tout à fait spécifiques et valent pour tous les contingents de maintien de la paix – hormis ceux envoyés par les FAD, qui s’exemptent formellement de la plupart d’entre elles. Compte tenu de cette étrange situation, pourquoi le gouvernement japonais persiste-t-il à vouloir envoyer des unités des FAD participer à des missions de maintien de la paix de l’ONU outre-mer ?

À l’origine, la décision de détacher une unité du génie des FAD au Soudan du Sud remonte à 2011, quand le Parti démocratique du Japon était au pouvoir. À l’époque, la seule menace militaire dont on avait conscience provenait du voisin soudanais et le mandat de l’ONU portait essentiellement sur la construction de l’État. Mais en 2013, une lutte de pouvoir féroce a éclaté entre le président Salva Kiir Mayardit et son ancien vice-président Riek Machar et dégénéré en guerre civile. En 2014, le Conseil de sécurité a modifié le mandat, en accordant la priorité à la protection des civils. En dépit de ce changement, le gouvernement japonais, passé aux mains du Parti libéral démocrate, a décidé d’étendre la mission des FAD au Soudan du Sud. C’était une grave erreur, mais le PDJ porte une responsabilité tout aussi lourde pour avoir expédié des troupes des FAD dans une situation où la possibilité existait qu’une modification du mandat fasse automatiquement d’elles une partie prenante à un conflit armé.

Participation japonaise aux opérations de maintien de la paix de l’ONU

Il existe d’autres modes de coopération

Maintenant qu’il est admis que les forces de maintien de la paix de l’ONU peuvent éventuellement être partie prenante à un conflit armé, nombre de pays développés ont cessé d’envoyer des troupes pour apporter une assistance sur le terrain. Même d’anciennes puissances impériales dont la responsabilité morale envers leurs colonies de jadis ne fait pas de doute ont trouvé des solutions pour s’acquitter de leur responsabilité sans « bruits de bottes sur le terrain » – par exemple en fournissant des observateurs militaires, du personnel affecté aux centres de commandement ou un soutien financier. Il fut un temps où ce genre de comportement leur aurait valu des critiques, mais les normes ont changé il est désormais acquis que la plus grosse part des opérations de maintien de la paix de l’ONU incombe aux voisins immédiats. La tendance actuelle se résume à la formule « à problèmes africains, solutions africaines ».

En dépit de ces tendances, le Japon, soucieux avant tout de se constituer des antécédents en matières d’interventions outre-mer, persiste obstinément à envoyer des troupes des FAD. Peut-être est-ce bon pour l’image du pays et sa position aux Nations unies, compte tenu notamment de la taille importance des unités des FAD et de du caractère ostensible de leur présence, mais, sauf à vouloir amender la Constitution, la poursuite de la participation des FAD aux opérations de l’ONU est tout simplement inenvisageable.

Notre contribution peut toutefois prendre d’autres chemins. Outre le personnel militaire, les missions de maintien de la paix ont aussi besoin de contrôleurs du cessez-le-feu, d’officiers de police civils et de civils. En tant que membre des Nations unies, le Japon peut et doit fournir un soutien multisectoriel aux activités onusiennes de maintien de la paix.

L’Agence nationale de la police japonaise se montre très réticente à participer au maintien de la paix depuis 1993, quand Haruyuki Takada a été abattu par des guérilleros armés alors qu’il servait comme officier de police civil dans le cadre d’une mission de maintien de la paix au Cambodge. Il est temps de reconsidérer cette attitude. Les officiers de police civils ne sont pas soumis aux contraintes juridiques qui s’attachent au personnel des FAD. Ils sont autorisés à faire usage de la force dans l’exercice légitime de leur autorité de police, sans que cela entraîne les répercussions liées aux interventions de l’armée. Le gouvernement japonais doit dépasser sa fixation sur la participation des FAD considérée comme l’alpha et l’oméga de la coopération à la paix.