Le rôle joué avant-guerre par les « genrô »

Il existe un troisième type d’outils pour contraindre les gouvernements à la probité budgétaire : la cession de l’autorité en matière de finances publiques à un organe neutre jouissant d’un minimum d’indépendance vis-à-vis des contrôles démocratiques. Le Conseil des genrô du Japon d’avant-guerre, un dispositif de surveillance par des hauts dignitaires de l’État, offre un bon exemple de ce genre de formule. La Constitution de Meiji (Constitution de l’Empire du Japon), adoptée en 1889, ne faisait pas allusion au genrô, mais le terme en est venu à désigner des hommes d’État retirés qui jouissaient d’une grande influence politique depuis 1868, année de la Restauration de Meiji, et que l’empereur consultait, notamment pour la nomination du premier ministre. Les vétérans en question étaient Itô Hirobumi, Yamagata Aritomo, Kuroda Kiyotaka, Inoue Kaoru, Saigô Tsugumichi, Ôyama Iwao et Matsukata Masayoshi.

Au début du XXe siècle, à mesure de la montée en puissance des partis politiques et de l’accroissement des classiques pressions démocratiques en faveur de l’augmentation du budget, le Conseil des genrô en est venu à servir de rempart contre ces pressions. Le montant des dépenses militaires générées par la guerre russo-japonaise de 1904-1905 a atteint 68 % du PIB en 1903 et, bien que le Japon fût sorti victorieux de ce conflit majeur, l’accord de paix ne lui a pas accordé de dommages de guerre (alors qu’il en avait obtenu à l’issue de la guerre sino-japonaise de 1894-1895), si bien que l’État s’est trouvé grevé d’une dette gigantesque.

Malgré la sévérité de la situation financière, trois secteurs ont fait pression sur le gouvernement pour qu’il accroisse les dépenses publiques : l’armée et la marine, mieux à même de se faire entendre après la victoire qu’elles venaient de remporter, le ministère de l’Intérieur et celui des Chemins de fer, qui cherchaient de l’argent pour améliorer l’infrastructure industrielle du pays, notamment les voies de chemin de fer, les ports et les lignes télégraphiques, et le Rikken Seiyûkai, la plus puissante des formations politiques, qui voulait faire des largesses aux partisans locaux de ses parlementaires.

Mais après la guerre, en fin de compte, les dépenses publiques ont été maîtrisées, le solde primaire est resté positif et la dette publique, qui avait gonflé pendant la guerre, a diminué. Cette réussite n’aurait pas été possible sans le soutien des genrô au minitère des Finances, qui se battait contre l’augmentation des dépenses publiques. En 1911, par exemple, Inoue Kaoru et Shibusawa Eiichi, un influent dirigeant du monde des affaires, soumirent au premier ministre Saionji Kinmochi un avis appelant à une gestion du budget fondée sur (1) le refus des emprunts étrangers, (2) le rachat des obligations d’État en circulation et (3) la restructuration des établissements publics. Et le ministère des Finances, avec le soutien de M. Inoue, réussit à réduire les dépenses de travaux publics demandées par le ministère de l’Intérieur et le Seiyûkai.

Pour bien comprendre le rôle d’organe officieux de l’État joué par le Conseil des genrô, Il importe de relever plusieurs caractéristiques qui s’attachaient à ses membres. Pour commencer, ils étaient exempts de tout contrôle démocratique, vu qu’ils n’étaient pas tributaires des élections. Ensuite, ils jouissaient en fait d’un statut à vie. Enfin, ils étaient à même d’exercer leur influence à la fois sur le gouvernement et sur l’armée, qui, sous la Constitution de Meiji, constituaient deux lieux distincts de pouvoir. Ces caractéristiques leur ont permis de ne pas être affectés par les pressions démocratiques en faveur de l’accroissement des dépenses, et ils ont pu faire entendre leurs opinions sur les affaires budgétaires dans une perspective à long terme, axée sur l’intérêt de la nation plutôt que sur ceux de tel ou tel groupe. C’est après le décès de Saionji Kinmochi en 1940, qui avait rejoint les rangs du genrô à l’ère Teishô (1912-1926) et fut le dernier survivant du groupe, que le Japon se lança allègrement sur le chemin de la ruine financière, une évolution qu’on peut considérer comme emblématique du rôle joué par les genrô.

Confier le pouvoir aux politiciens élus n’est pas la bonne solution

Dans le Japon d’aujourd’hui, nous l’avons vu plus haut, les finances publiques sont déjà dans un très mauvais état en termes quantitatifs. Outre cela, l’appareil de contraintes censé exercer un effet de frein sur les dépenses publiques et les déficits budgétaires ne fonctionne pas convenablement, et les forces politiques travaillent à l’affaiblir encore davantage. Le Japon, inutile de le dire, n’est plus soumis à l’étalon-or ou à la fixité du taux de change, qui ne constituent pas des options adéquates.

Dans ces conditions, les contraintes juridiques et institutionnelles internes ont un rôle majeur à jouer. Mais depuis un demi-siècle, la Loi de finances s’est montrée dans une très large mesure incapable de fonctionner comme un instrument de contrainte. Outre cela, le gouvernement actuel, qui s’en tient à la « conduite des affaires par les politiciens » prônée par le Parti démocratique du Japon quand il était au pouvoir (2009-2012), a tourné le dos à l’idée de confier certains domaines du processus décisionnel à des organes neutres échappant au contrôle politique.

L’idée simpliste selon laquelle le Japon a tout avantage à ce que les politiciens élus mènent la barque semble de plus en plus répandue non seulement au gouvernement et dans les partis de la majorité et de l’opposition, mais encore chez les commentateurs politiques. Voilà qui montre bien que la crise des finances publiques japonaises est un problème de vaste portée.

(D’après un original en japonais rédigé le 20 mars 2014. Photo de titre : Asô Tarô, vice-premier ministre et ministre des Finances du Japon, et Janet Yellen, présidente du Conseil des gouverneurs de la Réserve fédérale des États-Unis [au centre], en compagnie de Kuroda Haruhiko, gouverneur de la Banque du Japon [à droite], lors d’une réunion du Groupe de 20 ministres des Finances et gouverneurs de banque centrale qui s’est tenue à Sydney, en Australie, le 22 février 2014. Photo : Reuters/Aflo.)