Le Programme technique de formation interne du gouvernement japonais, mis en place il y a trois décennies dans le but ostensible de contribuer au développement international, s’est attiré de vives critiques lui reprochant de faciliter l’eploitation de la main-d'œuvre étrangère. En novembre 2023, un groupe d’experts du gouvernement a proposé ses recommandations pour améliorer le programme, qui apporte son soutien à de nombreuses entreprises et exploitations agricoles situées dans les zones rurales.

En novembre 2023, le groupe d’experts du gouvernement dont je suis membre a remis la version finale de ses recommandations en vue de réformer le Programme technique de formation interne (PTFI), mis en place en 1993. Dans la suite de ce texte, j’explique nos principales recommandations dans le contexte du système international de migration des travailleurs. Sachant que, pour comprendre les questions liées au PTFI et les solutions que nous proposons, il est essentiel de disposer d’une certaine connaissance des mécanismes du système, c’est par là que nous allons commencer.

Le rôle vital des intermédiaires

La distance physique et d’autres facteurs font que les demandeurs d’emploi étrangers et leurs employeurs potentiels se connaissent en général très mal. Qui plus est, les réglementations officielles, les procédures et le code du travail créent des obstacles bureaucratiques que les deux parties doivent surmonter pour entrer en contact. Pour mettre en relation les employés et les travailleurs étrangers et leur apporter un soutien dans cet environnement problématique, nous avons besoin de ceux qu’on appelle les « intermédiaires de migration ». En ce qui concerne le PTFI, les principaux intermédiares sont (1) les opérateurs étrangers connus en tant qu’organismes expéditeurs et (2) les organismes dits de supervision, des entités japonaises à but non lucratif qui accueillent des stagiaires au nom des entreprises affiliées.

Une source importante de controverses à propos du PTFI réside dans le fardeau financier que les organismes expéditeurs font peser sur les stagiaires sous la forme de frais élevés de recrutement. Parce que ces intermédiaires offrent leurs services via le marché, leurs tarifs sont tributaires des lois de l’offre et de la demande, et vu le haut niveau de discrétion dont ils font montre dans l’établissement de leurs tarifs, il est souvent difficile de tracer une ligne de démarcation entre les pratiques légales et illégales. Bref, loin d’être propre au PTFI, le problème des tarifs excessifs est enraciné dans les mécanismes de base de la migration internationale des travailleurs.

Il y a eu de multiples tentatives en vue d’éliminer ces intermédiaires et d’établir des liens directs entre les travailleurs étrangers et les employeurs potentiels, mais aucune n’a rencontré beaucoup de succès. Par exemple, au titre du programme de visas pour des compétences spécifiques institué par le Japon en 2019, le Japon et l’Indonésie ont convenu d’avoir recours à un système de recrutement en ligne (IPKOL), géré par le gouvernement indonésien, pour mettre en adéquation les demandes des chercheurs d’emploi avec celles des employeurs japonais. Mais si l’on en croit l’ambassade d’Indonésie à Tokyo, à la fin du mois d’octobre 2023, pas un seul travailleur indonésien n’avait touvé un emploi via ce dispositif. Cet exemple met en lumière la difficulté que pose l’élimination des agents commerciaux au sein du système international du travail.

Le développement des qualifications en tant que facteur clé des droits des travailleurs

La plupart des violations des droits liées à la main-d'œuvre étrangère se produisent dans le secteur du travail non qualifié. C’est pourquoi les experts pensent que l’amélioration des qualifications est un outil pour la protection des droits des travailleurs étrangers, de concert avec l’application du code du travail et des traités internationaux. Du fait que la migration internationale des travailleurs obéit aux lois de l’économie, un simple renforcement des réglementations et des directives risque de s’avérer insuffisant, dans la mesure où les parties prenantes continueront à trouver des moyens de les contourner.

Les frais élevés de recrutement imposés à de nombreux stagiaires au titre du PTFI peuvent être attribués dans une large mesure aux conditions qui prévalent sur le marché de la main-d'œuvre non qualifiée. Du fait que certains employeurs japonais participant au programme considèrent les candidats stagiaires comme virtuellement interchangeables, les organismes expéditeurs se sentent souvent tenus de courtiser ces clients en leur offrant des frais de représentation somptueux ou des promesses de dessous-de-table visant à gonfler leurs tarifs de recrutement, avec l’augmentation des coûts d’intermédiation qui en résulte. L’idée que les travailleurs non qualifiés du PTFI sont facilement remplaçables est aussi considérée comme un facteur qui contribue à quelques-unes des sérieuses violations des droits (y compris les violences physiques et le non-paiement des salaires) dont certains employeurs japonais se sont rendus coupables.

Lorsqu’ils recrutent des travailleurs pour des emplois plus qualifiés, on peut supposer que le seul critère du choix des employeurs est la compétence, en dehors de toute considération pour les dessous-de-table et autres compensations qui n’ont aucune influence sur le rendement professionnel. Il est donc probable que les frais de recrutement vont diminuer. Pour se procurer du personnel qualifié, on peut même envisager que les employeurs se mettent à percevoir des frais de déménagement, qui allégeraient encore plus le fardeau pesant sur les stagiaires. Dans l’ensemble, le personnel plus qualifié peut s’attendre à être traité avec davantage de respect.

Des directions pour la réforme

Les quatre objectifs suivants ont façonné les délibérations du comité d’experts et les recommandations en matière de réforme :

  1. Concevoir un dispositif visant à l’obtention et au développemnt de ressources humaines tout en ouvrant la voie pour que les ressortissants étrangers puissent faire carrière.
  2. Reconnaître clairement le rôle vital que jouent les instances de supervision et les organismes expéditeurs en tant qu’intermédiaires de migration.
  3. Mettre le dispositif en conformité avec les tendances internationales prévalant en matière de traitement des travailleurs étrangers, notamment via la documentation des compétences acquises au Japon.
  4. Mettre en place une protection multidimensionnelle des droits des travailleurs.

Le premier de ces objectifs est important dans la mesure où il entérine ouvertement le fait que l’objectif principal du dispositif est l’acquisition de ressources humaines, ce qui manifeste ouvertement l’intention du Japon de devenir un acteur à part entière sur le marché international du travail. Tout aussi important, toutefois, est le renouvellement de l’engagement en faveur du développement des compétences. Actuellement, dans le domaine de la migration internationale de la main-d'œuvre, l’attention se focalise en grande partie sur l’acquisition des qualifications dans le pays hôte de façon à encourager le transfert des compétences vers le pays pourvoyeur.

Par exemple, dans le Pacte mondial pour une migration sûre, bien ordonnée et régulière, adopté en 2018 par les Nations Unies, figure l’engagement à « investir dans le développement des qualifications et à faciliter la reconnaissances mutuelle des aptitudes, qualifications et compétences ».

L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la Banque mondiale et d’autres instances ont également souligné qu’il est important de renforcer les fonctions de développement et de transfert des compétences des programmes de migration de la main-d'œuvre via des accords mutuels nommés « partenariats de mobilité des compétences » et « partenariats mondiaux de compétences ».

Le déclin des taux de natalité et le vieillissement de la population dans les pays industrialisés ont généré un besoin de main-d'œuvre étrangère à divers niveaux de qualification. Dans la catégorie des « qualifications moyennes », la majorité des pays disposent déjà de programmes d’admission de travailleurs qualifiés et expérimentés prêts à démarrer sur le champ, mais ces programmes ne seront pas adéquats pour répondre à la demande à venir. Une option prometteuse consiste à admettre des travailleurs au niveau de l’entrée (entry-level worker) qui soient susceptibles d’apprendre sur le tas. La décision d’identifier clairement le développement des compétences comme une fonction du programme japonais de migration de la main-d'œuvre est particulièrement pertinente dans ce contexte.