扮演「決策核心」角色的日本官僚

在分析現狀之前，讓我們來回顧一下第二次世界大戰後自民黨政權下的政官關係。

所謂官僚主導，通常指的是在決策過程中，由官僚掌握主導權，而非國民選出的政治家，那麼為什麼會出現這種局面呢？圖1左邊表示的是戰後傳統的自民黨政府內部，內閣、官僚和執政黨議員之間的關係。其特點是，本來代表政府的內閣（由首相和閣僚構成），力量較弱，執政黨議員和官僚得權重任，兩者結成了夥伴關係。

政府的主要工作，是制定和實施教育、醫療等方面的政策，而開展這些工作需要相關法律的支援。通常，各省廳會根據各自管轄業務擬定法律草案，經內閣會議敲定後，提交到國會。儘管這是政府的內部事務，但要制定法律，就必須和執政黨溝通協調。

具體來說，就是形成了在內閣會議拍板之前，所有法案都要接受執政黨的事前審查這樣一種機制。所謂事前審查，指的是一種慣例，即如果沒有得到自民黨政務調查會相關小組會的批准和總務會全體成員的一致同意，政府不可向國會提交法案。因為即便法案是由政府擬定的，但如果不能在國會上得到佔據多數議席的執政黨議員支援，最終也無法成為法律。

放眼其他國家的議會，政府和執政黨有時也會進行事前商議，但並不會在商議過程中完全敲定法案內容，而是在委員會審議環節展開實質性的法案修改工作。但在日本，法案提交至國會前，執政黨就會進行修改，國會審議不過是一種有名無實的形式，專供在野黨提提反對意見而已。那種執政黨和在野黨協商一致後，對政府提出的法案做出修改的情況，是非常例外的。

在政府、執政黨和相關行業團體這個所謂的「鐵三角」中，官僚們一直扮演著負責凝聚共識和斡旋協調的角色。雖然他們總是身在幕後，但在決策過程中起著核心作用，所以就有了官僚主導的說法。

如果照此來說的話，或許大家會覺得官僚擁有比政治家更大的許可權，但自民党政治家並沒有對官僚唯命是從。

明確指出這一點的，是美國政治學家John Mark Ramseyer和Frances McCall Rosenbluth。他們在著作《日本政治的經濟學——政權政黨的合理選擇》（1993年）中分析說，自民黨的小組會、調查會是「否決權角色」的。政策和法律的細節工作原則上交由官僚處理，然而，一旦出現有悖於政治家利益的情況，他們就會叫停。