La démocratie est un piège sur le chemin du redressement budgétaire

Mais c’est sur la sphère politique que pèse la responsabilité du basculement dans la crise budgétaire. De la fin des années 1960, qui ont vu le début du gonflement de la dette publique, jusqu’à aujourd’hui, les finances publiques japonaises ont fait l’objet de tentatives répétées de restauration, dont la campagne du ministère des Finances contre la rigidité budgétaire. Parmi toutes ces tentatives, il en est trois qui se distinguent plus particulièrement : l’introduction de la taxe sur la consommation (un prélèvement uniforme de 3 % sur les ventes) en 1989, sous le gouvernement du premier ministre Takeshita Noboru, le relèvement de cette taxe à 5 % décidé en 1997, sous le gouvernement du premier ministre Hahimoto Ryûtarô, et l’initiative en vue de porter le taux à 8 % en avril 2014, prise en 2012 sous le gouvernement du premier ministre Noda Yoshihiko et appliquée sous le gouvernement du premier ministre Abe Shinzô. Les gouvernements qui ont pris ces décisions ont tous été massivement désavoués par les électeurs au scrutin suivant.

Cette expérience met en lumière les difficultés de l’assainissement budgétaire en démocratie. Comme les électeurs pris individuellement ne supportent, à travers les impôts qu’ils payent, qu’une fraction du coût des avantages en deniers publics dont ils bénéficient, ils ont tendance à pencher en faveur d’un renforcement de ces avantages, avec l’augmentation des dépenses publiques qui en découle. Et dès qu’il est question d’augmenter les impôts, les gens sont enclins à se regrouper derrière les politiciens qui affirment allègrement que la responsabilité du déficit incombe aux dépenses inutiles des autres, dépenses dont la suppression suffira à annuler la nécessité d’augmenter les recettes fiscales.

La loi de finances souffre d’une faille

Tout au long de l’histoire, les hommes ont élaboré toute une panoplie de formules destinées à leur éviter de tomber dans le « piège de la démocratie ». Pour dire les choses simplement, il s’agit là d’outils destinés à créer des contraintes — en mettant délibérément des limites au champ discrétionnaire des gouvernements démocratiques.

À titre d’exemple de ces outils contraignants, on peut citer le système monétaire basé sur l’étalon-or ou la fixité des taux de change. Dans le cadre de l’étalon-or, la valeur et le montant en circulation d’une monnaie sont liés aux réserves d’or du pays émetteur et ce lien agit comme un frein sur les dépenses publiques et les déficits budgétaires, qui peuvent donner lieu à des déficits des paiements internationaux (des versements d’or). L’obligation d’appliquer un taux de change fixe a le même genre d’effet.

Les contraintes constitutionnelles ou juridiques constituent un autre exemple de ces outils. Ainsi, dans le cas du Japon d’après-guerre, la Loi de finances de 1947 définissait les règles fondamentales régissant le fonctionnement des finances publiques, notamment à travers la clause suivante de l’Article 4 : « Les dépenses publiques seront financées par des recettes provenant d’autres sources que les prêts et les emprunts d’État. » Toutefois, est-il stipulé un peu plus loin, « en ce qui concerne la source financière des dépenses, des investissements et des avances de travaux publics, l’émission de prêts et la souscription d’emprunts publics sont autorisées, dans la limite des montants approuvés sur décision de la Diète ». Telle est l’origine d’une regrettable faille. Depuis l’exercice budgétaire 1966, soit pendant près de 50 années consécutives, l’émission d’obligations dites de « travaux publics » s’est poursuivie sous couvert de cette exemption.

À un niveau plus basique, l’efficacité de ce genre de loi en tant qu’instrument de contrainte sur les gouvernements reste limitée, dans la mesure où le texte même de la loi est susceptible d’être amendé par un groupe disposant de la majorité au parlement. Cette limitation est particulièrement claire dans le cas d’une démocratie parlementaire telle que le Japon, où le ou les partis disposant d’une majorité législative prennent les rênes du gouvernement. En ce qui concerne le Japon, en dehors des obligations de travaux publics émises au titre de l’exemption mentionnée ci-dessus, de grandes quantités d’obligations destinées au financement du déficit ont pu être émises en obtenant de la Diète qu’elle vote chaque année des textes de loi instaurant des exceptions à la Loi de finances.