La gestion des risques est beaucoup trop tributaire des pouvoirs publics

Avant le typhon de la Baie d’Ise (également connu sous le nom de typhon Vera), survenu en 1959, les catastrophes naturelles coûtaient régulièrement au Japon des milliers de vie chaque année. Et le super typhon de 1959 a fait plus de 5 000 morts dans la seule ville de Nagoya. Le Japon entrait alors dans sa période de croissance rapide. Or il n’est pas normal que les pertes annuelles en vies humaines dues aux catastrophes naturelles chiffrent par milliers dans un pays avancé. Il est clair qu’à cette époque le Japon ne disposait pas de l’infrastructure minimum qui va de pair avec le statut de pays avancé.

En 1961, deux ans après le typhon de la Baie d’Ise, la Loi fondamentale sur les mesures à prendre contre les risques naturels est entrée en vigueur, après quoi le nombre des pertes en vies humaines a nettement diminué. Au cours des dernières décennies, le chiffre annuel est resté inférieur à 100, sauf en 1995 (année du Grand séisme de Hanshin-Awaji) et 2011 (année du Grand tremblement de terre de l’Est du Japon).

Quand les catastrophes naturelles font chaque année plusieurs milliers de morts dans un pays de quelque 100 millions d’habitants, cela relève à l’évidence de l’« erreur systémique », et les autorités ont fait ce qu’il fallait pour remédier à la situation. Mais quand le nombre de morts descend à 100 sur 100 millions, nous sommes revenus dans l’ordre de l’accidentel. Si l’on prend, par exemple, la circulation, la mise en place de passages cloutés et de passerelles pour piétons n’empêche pas que des piétons soient tués quand ils s’engagent imprudemment sur une route. Autrement dit, l’absence d’accident dépend dans une large mesure des comportements individuels. Au Japon, pourtant, la gestion des risques naturels repose essentiellement sur l’action des pouvoirs publics, même dans les domaines qui relèvent de la sphère individuelle.

Les autorités, par exemple, ont construit des levées le long des rivières en se basant sur des probabilités à 100 ans. Ces digues sont donc capables de contenir les crues provoquées par des pluies torrentielles qui risquent de se produire une fois par siècle. Ces ouvrages ont certes le mérite d’empêcher les épisodes pluvieux moins violents, mais plus fréquents, de provoquer des inondations. Mais dans le même temps, le savoir-faire collectif mis en œuvre pour faire face aux catastrophes, qui se transmettait de génération en génération au sein de la population locale, se perd, de concert avec la conscience que la gestion des risques naturels est une affaire qui relève de la communauté. Or, quand une catastrophe de grande ampleur frappe des gens dont la préparation à ce genre d’événement s’est érodée, le nombre de morts est élevé.

L’infrastructure liée à la gestion des risques naturels procure aujourd’hui aux Japonais une surprotection, sous forme, par exemple, de levées et de digues. Le problème, c’est que cela incite les gens à trouver tout naturel de compter sur les autorités pour tout ce qui relève des mesures de sécurité. Il faut leur redonner l’habitude de prendre eux-mêmes en charge la protection de leurs propres vies.

Comment changer la mentalité collective?

Qu’on me permette de revenir à l’expérience que j’ai vécue à Kamaishi avant le Grand tremblement de terre de l’Est du Japon. Rien que dans l’enceinte de la ville, il existe 34 monuments aux victimes de tsunami. Celui qui a frappé le littoral du Sanriku en 1896 a tué 4 000 des 6 500 habitants de Kamaishi et détruit presque complètement la ville. Avant mars 2011, lorsque je demandais à des enfants s’ils savaient que, dans le passé, Kamaishi avait été ravagée à plusieurs reprises par des tsunami, ils me répondaient par l’affirmative. Mais quand je leur demandais où ils s’enfuiraient pour échapper à un tsunami, ils me disaient qu’ils n’iraient nulle part. Et pourquoi donc ? Eh bien parce qu’« il y a un énorme brise-lames qui protège la ville ».

Sujette aux tsunami, Kamaishi est depuis longtemps un centre important de sidérurgie – une industrie vitale pour le Japon – et, pour protéger la ville, l’État a entrepris de construire à l’entrée de la baie un gigantesque brise-lames qui s’élève à dix mètres au-dessus de la surface de l’eau et plonge 63 mètres au-dessous. En 2009, année de l’achèvement des travaux, le Livre Guiness des records lui a attribué le record du monde des brise-lames pour la hauteur immergée.

L’auteur travaille en 2006 avec des élèves de l’école élémentaire Tôni de Kamaishi au tracé d’une carte de préparation aux catastrophes. Après avoir parcouru ensemble le terrain en vue d’identifier, à l’aller ou au retour de l’école, des endroits sûrs où se réfugier à l’approche d’un tsunami, ils ont reporté sur leur carte les emplacements des lieux d’évacuation. Ce genre d’activité constitue un élément important de la préparation aux catastrophes.

L’existence de ce formidable brise-lames a rendu la population adulte de Kamaishi désinvolte en ce qui concerne les tsunami. Si les enfants de la ville ne se sont pas enfuis lorsque les alertes au tsunami ont été émises, c’est, ont-ils dit, « parce que grand-père et papa non plus ». J’étais pourtant certain, compte tenu de la nature cyclique de ce genre de phénomène, qu’un gigantesque tsunami frapperait Kamaishi du vivant de mes élèves. Sachant que, si les enfants ne s’enfuyaient pas, la responsabilité en incomberait aux adultes, j’ai exhorté ces derniers à donner le bon exemple. Mais ce que je voulais par dessus tout, c’est insuffler aux enfants eux-mêmes le pouvoir de survivre. C’est pour cette raison que je me suis consacré à la préparation aux catastrophes.

Mon idée était d’inclure la préparation aux catastrophes dans le cursus ordinaire des enfants. Au bout de dix ans, les élèves ayant suivi cette formation rejoindraient petit à petit les rangs de la population adulte et, une autre dizaine d’années plus tard, ils deviendraient des parents conscients des risques de catastrophe et transmettraient cette conscience à la génération suivante. Une fois ce genre de programme intégré décennie après décennie dans l’enseignement obligatoire, les adultes formés à cette école finiront par constituer la « pierre angulaire culturelle » d’une ville où, quand bien même les tsunami ne peuvent pas être entièrement neutralisés, ils ne prennent plus de vies humaines.

C’est au sein de la population qu’il faut renforcer la résilience nationale

Loin de moi l’idée de nier que les pouvoirs publics aient un rôle à jouer dans la prévention et la maîtrise des catastrophes. Ainsi, les brise-lames élevés peuvent empêcher les tsunami de moindre amplitude d’atteindre le rivage. Les organes de l’État ne doivent épargner aucun effort pour faire avancer les choses à ce niveau basique du bien-être social que constitue la sécurité physique. La « résilience nationale » fait l’objet d’un débat à la Diète. Lorsqu’on m’a demandé d’intervenir sur ce sujet à l’occasion d’une audition publique de la Commission du budget de la Chambre des représentants, j’ai déclaré : « Lorsque vous procédez à de telles surélévations des levées et des digues, l’amélioration de la sécurité physique affaiblit le facteur humain. Pour dire les choses simplement, les gens deviennent plus dépendants. Vous finissez par tomber dans le même genre de schéma que l’affaiblissement des enfants dû à la surprotection des parents. Donc, plus les levées et les digues sont hautes, plus vous avez besoin de gens à la hauteur. » Autrement dit, les initiatives visant à accroître la résilience nationale en agissant sur l’infrastructure physique doivent s’accompagner d’un accroissement de la résilience au niveau populaire.

Les Japonais ont vécu en 2011 le séisme et le tsunami du 11 mars, et des événements climatiques extrêmes ont récemment attiré leur attention. Il faut faire en sorte que ces événements deviennent pour eux des signaux de rappel. Je ne nie pas la nécessité du matériel de prévention. Les dispositifs physiques ont un rôle important à jouer dans la prévention et la maîtrise des catastrophes. Mais nous devons rendre les gens conscients de la désinvolture dans laquelle ils ont sombré à cause de ces infrastructures, et faire de notre société un endroit où les individus affrontent eux-mêmes le danger des catastrophes naturelles.