实现与“国土强韧化”相适应的“国民强韧化”

笔者并没有否定政府在防灾方面所做的工作。比如，堤坝越高，就越能抵御不及它高的海啸。在追求从物理角度确保安全的方面，政府的必要工作是不断提升社会福利的底线。

国会也在讨论“国土强韧化(*1)”问题。而众议院预算委员会邀请我陈述意见时，我提出“如果这样不断加高堤坝，那么物理性的安全将会加剧人的因素（human factor）的脆弱性。简而言之，就是会出现依赖性。我们现在的处境就像是在给予过度保护的家长身边成长的弱小孩子。因此，国民的坚强必须与堤坝的高度相适应”。换言之，我主张必须实现与“国土强韧化”相适应的“国民强韧化”。

正因为经历了“3・11”后，大家都很关心近年来的异常气象，所以更有必要唤起国民的注意。我并非否定硬件条件，硬件条件固然重要，但必须让大家发现硬件背后的自己已经变得很脆弱这一事实，形成主动应对灾害的社会氛围。

东京面对大型水灾时表现出的脆弱性让人感到危机

实际上，如今东京的防灾问题也与零海拔地带问题密切相关。这个地带与海水之间，仅相隔薄如一张纸的堤坝。这里居住着数量庞大的人口。地震固然是东京都最大的课题之一，但在台风规模不断加大的状况下，高位潮水已经成为一个危急问题。

台风从南方逼近日本的过程中，先行降水在群马县和琦玉县造成大雨后，利根川和荒川将会涨水，并且全部集中到东京。恐怕就会出现最险恶的状况——强风导致人们无法逃跑、河川水位升高、高位潮水袭来。以我们曾做过模拟分析的江户川区为例。该区70%的区域处在零海拔地带，人口虽不足70万人，但居民外逃时也需要实施跨区域避难。避难就得过桥，又会形成瓶颈状态。尽管平时早高峰时也会出现拥堵，但如果人们收到避难劝告后同时奔向桥梁，就会造成卡死（freeze）状态。在无法动弹的情况下，风力不断加大，堤坝崩溃，大水涌入。那将是非常可怕的局面。

换言之，东京的最大问题在于如何处理庞大的避难交通量。要避免引起集中问题，必须谋求从空间或时间上加以分散。空间上的分散指的是采用跨区域避难方式，妥善分配避难去向。

然而，除了江户川区外，与之相邻的葛饰区、足立区、江东区和墨田区也都面临着同样的问题。灾害对策基本法规定大型水灾属于“首长防灾”对象，即需要市区町村的一把手牵头防灾。因此，将由市区町村各自实施包括发布避难劝告等行动在内的区域性防灾工作。但遇到需要跨区域避难的情况时，却并没有任何适用于跨区域协调的政府机制。

首先，由谁来判定事态？假设在台风逼近的过程中，提前发出跨区域避难指令，让大批居民进行避难。如果预测失误，将会造成严重的社会影响。而如果犹豫不决，致使情况恶化到不可收拾的地步，又会造成重大伤亡。

任何区都不能在这么重大的决策问题上拍板。而东京都也无意承担责任。除了东京外，三大都市圈皆是这种状况。当需要实施跨区域避难的灾害袭来之时，如何判定事态，由谁来指挥交通？明明是亟待解决的问题，却几乎从未进行过深入讨论，这种状况最令人感到危险。