Изменения в Закон об иммиграционном контроле и беженцах, предлагаемые японским правительством, не являют мер, направленных на улучшение ситуации с проблемой длительного содержания под стражей так называемых «лиц, уклоняющихся от возвращения», предполагая при этом возможность депортации после третьего обращения за получением статуса беженца. Давайте рассмотрим, что стоит за японской политикой иммиграционного контроля и признания беженцами, которую Организация Объединенных Наций критикует за несоответствие международным стандартам в области соблюдения прав человека.

В ходе работы очередной сессии парламента Японии 2021 года одним из предметов обсуждений является проект изменений Закона об иммиграционном контроле и беженцах. Цель этих изменений – устранить проблему длительного содержания под стражей иностранцев в рамках системы депортации. Проект поправок предусматривает, с одной стороны, создание механизма, допускающего при отсутствии опасений по поводу возможного бегства в качестве меры, альтернативной содержанию под стражей, пребывание под надзором за пределами мест содержания, а с другой стороны – наказание в случае невыполнения распоряжения о репатриации. При этом ввиду наличия прецедентов многократной подачи заявления о предоставлении статуса беженца с целью избежать высылки на родину, поправки делают возможной депортацию в случае подачи такого заявления три и более раз. Профессор Университета Кокудокан Судзуки Эрико отмечает, что измененный закон, уделяя недостаточное внимание соблюдению прав человека, не решает проблему коренным образом:

«Самая большая проблема в том, что не пересмотрен принцип «содержания под стражей во всех случаях» (политика, предусматривающая содержание под стражей всех лиц, подлежащих процедуре депортации). Меры содержания под стражей, ограничивающие свободу человека, не требуют судебного контроля, не предусмотрен и предельный срок содержания под стражей. Поправки, вносимые в Закон об иммиграционном контроле и беженцах, не изменяют ситуацию, допускающую бессрочное содержание под стражей. Даже по уголовным делам для того, чтобы взять человека под стражу, необходим судебный ордер. Действующую систему, которая не требует этой меры, необходимо пересмотреть. К тому же, проблему представляет уже само по себе то, что иммиграционный контроль, целью которого является обеспечивать соблюдение установленного порядка, регулируется одним законом с признанием статуса беженца – действием, целью которого является защита человека. Вопросы защиты беженцев должны быть вынесены в отдельный закон».

По данным Управления контроля иммиграции и пребывания (далее «Управление иммиграционного контроля»), по состоянию на январь 2021 года в стране насчитывалось 82 868 незаконно пребывающих после истечения положенного срока, и даже при наличии распоряжения о принудительной репатриации (далее в тексте «распоряжение о депортации»), насчитывается около 3 100 «уклоняющихся от возвращения».

По данным Судзуки, на родину возвращаются «свыше 90%» получивших соответствующее распоряжение. При этом практически во всех случаях возможности дальнейшего пребывания в Японии добиваются те, кто находится в обстоятельствах, не позволяющих вернуться на родину. «Уклоняющиеся от репатриации» в основном содержатся под стражей в Центре иммиграционного контроля Восточной Японии (город Усикуси, преф. Ибараки) и Центре иммиграционного контроля Омура (город Омура, преф. Нагасаки), либо в пунктах содержания региональных управлений иммиграционного контроля, причем у некоторых из этих людей них срок содержания превышает 3 года. Для некоторых допускается «временное освобождение из-под стражи», однако им не разрешено работать, они ограничены в передвижениях и не имеют медицинской страховки. В отсутствие чьей-либо помощи, жить в таком положении затруднительно.

Предлагаемый ныне проект закона пересматривает порядок временного освобождения из-под стражи и вводит «меры надзора», и тем не менее, как отмечает Судзуки, «как бы то ни было, нестабильность положения этих людей остается без изменений. Скорее, и для них самих, и для тех, кто оказывает помощь, условия становятся еще жестче».

Кто захочет быть «супервайзером» под угрозой наказания?

В июне 2019 года в Центре иммиграционного контроля Омура скончался нигериец, объявивший голодовку с требованием временно освободить его. Эта смерть послужила поводом рассмотреть вопрос об изменении порядка содержания и репатриации. Результатом стало введение «мер надзора». Данный механизм, ориентированный на лиц, в отношении которых остутствуют опасения о бегстве, допускает их проживание за пределами мест содержания под надзором «супервайзера».

Однако для этого, как и при прежнем временном освобождении, обязательно внесение залога величиной до 3 млн йен, а супервайзер обязан составлять отчеты об условиях проживания субъекта. При этом в случае подачи ложных сведений он будет оштрафован на сумму до 100 тыс. йен. В иммиграционном управлении исходят из того, что в роли супервайзера будут выступать близкие родственники, адвокаты, некоммерческие или религиозные организации и т. п. Однако, как отмечает Судзуки, само по себе такое видение ситуации «безответственно».

«Адвокат не может стать супервайзером, поскольку это ведет к несоблюдению конфиденциальности и конфликту интересов. НКО и религиозные организации, дающие пристанище временно освобожденным, тоже, исходя из необходимости доверительных отношений с субъектом, практически во всех случаях не смогут брать на себя роль супервайзера. До того, как субъект получил распоряжение о репатриации, на определенных условиях допускается его трудоустройство, однако после того, как распоряжение получено, иностранцу работать нельзя, отсутствуют и бюджетные меры материальной поддержки его существования».

Если получивший распоряжение покинуть страну иностранец будет работать, то ему будет грозить тюремное заключение сроком до трех лет. Он также не может пользоваться общенациональной системой медицинского страхования. Более того, в исправленной версии закона предусмотрены «наказания за уклонение от репатриации». Неподчинившийся распоряжению покинуть страну может быть приговорен к тюремному заключению сроком один год или подвергнут штрафу величиной до 200 тыс. йен.

Соискатели статуса беженца, подлежащие принудительной высылке

Процент тех, кого Япония признает беженцами, составляет 0,4% от числа соискателей этого статуса (по данным за 2019 год). То, что эта величина крайне мала и не идет ни в какое сравнение со странами Запада, отмечалось давно и неоднократно, однако по пересмотренному закону положение тех, кто обращается за статусом беженца, станет еще более тяжелым. Как уже было отмечено, после подачи заявки в третий раз для соискателя возникает вероятность быть возвращенным на родину.

С другой стороны, появляется система, в рамках которой лица, не соответствующие статусу беженца согласно Конвенции о беженцах, смогут получить защиту как «субъекты дополнительных мер защиты», даже если они не подпадают под пять оснований для признания беженцами, установленных соответствующей конвенцией (расовая принадлежность, религия, национальность, принадлежность к определенной общественной группе, политические взгляды).

«Есть вероятность, что рамки дополнительной защиты окажутся более узкими, нежели у существовавшей до сих пор системы «особого разрешения на жительство по соображениям гуманности», – отмечает Судзуки, – Япония признает беженцами только тех, кого преследуют правительства, кому грозит арест и так далее, в то время как лица, в отношении кого отсутствуют свидетельства персональных преследований, беженцами не признаются. К примеру, лица, которые подвергаются дискриминации и преследованиям за то, что они курды, беженцами не признаются. Следовательно, даже с формированием системы дополнительной защиты обратившиеся за статусом беженца курды, по всей вероятности, под эту защиту не подпадут».

Особые разрешения на пребывание из соображений гуманности критиковали за то, что решение о выдаче принимает по собственному усмотрению министр юстиции, а процесс и критерии принятия решения непрозрачны. В проекте пересмотренного закона непосредственно перечислено по пунктам, что именно следует учитывать при принятии решений, а также устанавливается порядок подачи обращений на получение особого разрешения.

«То, что допускается подача обращения, отнюдь не гарантирует прозрачность рассмотрения. При ныне действующей процедуре депортации допускается предоставление переводчика с родного языка, а также присутствие адвоката при устном опросе, между тем как при новой системе гарантия соблюдения этих процедур четко не обозначена. К тому же, поскольку подача заявок на особое разрешение не допускается для тех, кому уже отдано распоряжение о репатриации, с точки зрения лиц, которые находятся в ситуации, не позволяющей им вернуться в свою страну, это ничего не меняет. Иначе говоря, проблема «уклоняющихся от репатриации» так и не решена».

Лица, именуемые «незаконно пребывающими»

В экстренном мероприятии, состоявшемся в апреле в онлайн с целью заявить протест против пересматриваемого Закона об иммиграционном контроле (организатором выступила ИМИНРЭН), приняли участие и нарушители правил пребывания, получившие распоряжение о репатриации, которые призывали обратить внимание на их тяжелое положение. У одной из таких нарушительниц, 17-летней гражданки Ганы по имени Миракуру, родители въехали в Японию по туристическим визам в 1992 году и начали работать на одном из заводов в префектуре Сайтама. Миракуру родилась в 2003 году. Рожденная и выросшая в Японии, она не имеет статуса постоянно проживающего лица.

Примерно когда Миракуру пошла в начальную школу, ее отец на протяжении восьми месяцев содержался в изоляторе иммиграционной службы, после чего был «временно освобожден» и пребывает в этом статусе вплоть до нынешнего дня. Поскольку работать ему не позволено, в средствах к существованию и расходах на оплату учебы ребенка он зависит от тех, кто его поддерживает. Мать в качестве волонтера активно участвует в работе по организации местной общиной столовой для детей, помогает по уходу в доме престарелых – она совершенно влилась в местное сообщество. У отца рак, но поскольку эти люди не входят в систему медицинского страхования, госпитализация и проведение операции представляются затруднительными.

Сейчас Миракуру учится в третьем классе полной средней школы, будущей весной она собирается поступать в институт медицинских сестер, в дальнейшем очень хочет работать акушером. Особое разрешение на пребывание желает получить вся семья, но на данный момент большая вероятность выдачи такого разрешения – только у Миракуру.

«Если визу дадут только мне одной, то это будет неприемлемо, – взывает Миракуру, – в этом не будет никакого смысла, если семья не сможет быть вместе».

«Немало людей, так же, как и семья Миракуру, будучи временно освобождены из-под стражи, находятся в Японии по 10, по 20 лет», – рассказывает Судзуки. «Примерно с 2015 года, поскольку стал тщательно соблюдаться запрет на работу для временно выпущенных, все более тяжелое финансовое бремя ложится на тех, кто занимается поддержкой этих людей. В частности, слишком велико бремя расходов на образование и медицинские услуги в тех случаях, когда речь идет о временно освобожденных семьях с детьми или людях, проходящих лечение».